淺談《天津市文明行為促進條例》養犬管理執行難問題

楊瑞強

摘要 本文以一個實際案例引出養犬管理存在的問題，從《天津市養犬管理條例》不能與時俱進、管理主體履職不到位、公安機關執法難以到位及群眾監督途徑少、可執行性差等四個方面進行了原因分析，并從養犬管理法規應及時修訂與時俱進、政府要積極發揮公共管理作用及暢通群眾舉報渠道，增加違規養犬成本提出了有針對性的解決措施。

關鍵詞 不文明養犬 政府公共管理 政策執行力

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI： 10.193 87/j.cnki.1009-0592.2020.01.320

一、背景描述

2019年3月29日，天津市第十七屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過了《天津市文明行為促進條例》。2019年6月，在天津市A區B小區，住戶趙先生發現其小區鄰居錢先生在其一樓小院飼養了一只中型犬，犬吠聲音非常擾民，趙先生和其他住戶經常被犬吠聲音打擾的無法入睡，鄰居們苦不堪言，小區住戶通過物業、居委會等多種渠道反映，均不了了之，沒有強有力的方法解決，只能口頭勸說。矛盾愈發尖銳，群眾不得已撥打110進行了報警，民警在出警后按照《天津市文明行為促進條例》關于“飼養其他動物，應當遵守相關法律法規，管理好所養動物，保持環境衛生，避免干擾他人生活”的規定對養犬擾民住戶進行了勸導，錢先生表面上答應了管理好所養動物但仍然放任犬吠不進行管理，群眾進行了再次投訴，民警在處理時也由于《天津市文明行為促進條例》中沒有具體的處罰規定而難以進行處罰，犬吠擾民問題一拖再拖未能解決;在同一個小區，其它不文明現象普遍存在，有的犬主在深夜和凌晨等其它小區業主休息時間遛狗不管理犬只導致犬吠擾民，有的犬主用束犬鏈牽領犬只但是束犬鏈非常長形同虛設，更有甚者直接違反條例不用束犬鏈、不清理犬只在公共區域排泄的糞便，通過筆者廣泛調研發現，A區B小區養犬管理問題只是天津市養犬管理的問題的一個縮影，在許多小區、馬路、市場等公共場合，不文明養犬現象隨處可見，在天津市不文明養犬行為仍然普遍存在。

由此可見，《天津市文明行為促進條例》執行數月，然而養犬管理存在的問題仍然非常突出，條例執行難導致出現違規養犬問題卻不能解決，故而導致破窗效應，違規養犬更加有恃無恐，養犬管理執行難是不能對違規養犬行為進行有效管理的關鍵。

二、原因分析

（一）《天津市養犬管理條例》不能與時俱進

2005年12月8日天津市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《天津市養犬管理條例》。時隔至今，該條例已執行13年余。當前養犬住戶激增，不文明養犬行為愈發突出，2005年制定的《天津市養犬管理條例》顯然已經不能適應當前養犬管理實際需要。

（二）管理主體履職不到位

《天津市文明行為促進條例》第六條要求“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當按照職責和本條例的規定做好文明行為的宣傳、促進和執法工作”，“網信、發展改革、教育、公安、民政、城市管理、交通運輸、農業農村、商務、文化和旅游、市場監管等部門，工會、共青團、婦聯等群團組織，按照各自職責做好文明行為促進相關工作”，然而，實際執行過程中，街道辦事處、居委會、城市管理、物業幾乎很少參與養犬管理工作，對許多違反《天津市養犬管理條例》的行為已“熟視無睹”，這些部門在接到群眾投訴時，礙于在管理麻煩得罪人、管理過程中沒有較好的制約手段，總是習慣性的要求群眾打110報警或者將情況轉交公安局執行，這些部門的管理、執法責任基本未履行。筆者通過對A區公安分局執法情況訪談中了解到，當前公安機關在治安管理、刑事警情、戶籍管理等一些工作中壓力普遍較大，然而違規養犬管理壓力聚焦在公安派出所，派出所只能按照警情一一對應進行管理，而沒有過多時間和精力主動在相關區域對違規養犬進行常態化管理。

（三）公安機關執法難以到位

筆者在調研中發現，公安機關在處理此類治安警情的過程中也存在嫌“事兒小”，不愿意將這類小問題從根本上解決，而是把更多的警力放在“大問題”上，民警在出警后也僅限于提醒一下犬主，因而很多群眾在報警無效后選擇了忍耐或者采取投訴、信訪等極端方法進行維權。同時，主動執法力度過小，在許多公共場合，不用束犬鏈、不清理犬只在公共區域排泄的糞便等直接違反《天津市文明行為促進條例》行為隨處可見，然而很少見到民警進行主動執法。由于執法執行力不夠，這類行為沒有被及時治理和處罰，導致了“破窗效應”，許多犬主認為反正違規也沒事，違規成本低，故而越來越多的犬主選擇了違規養犬。

（四）群眾監督途徑少、可執行性差

一是群眾舉報途徑少，《天津市文明行為促進條例》中對于文明駕駛和行人出行等交通行為進行了規范，并規定了相應處罰措施，同時由公安交管部門配合《天津市文明行為促進條例》同步設立舉報平臺，實施道路交通違法行為舉報獎勵，已有4.4萬余人在舉報平臺進行實名注冊，并有大量群眾舉報的交通違法行為得到有效處罰，天津道路文明明顯改善。然而，在養犬管理中，沒有網上平臺舉報途徑，也沒有舉報獎勵措施，群眾發現違規養犬后只能通過電話舉報，電話舉報主要有養犬管理辦公室和110兩種形式，但養犬管理辦公室只在正常工作時間辦公，無法在下班遛狗密集時間對違規行為進行舉報，只能通過110報警舉報，從而出現舉報難問題。

二是群眾舉報可執行性差，不用束犬鏈、不清理犬只在公共區域排泄的糞便等違規行為往往是在犬主遛狗時發生，然而群眾發現違規行為后進行拍照舉報，而無法對違規養犬者采取其他措施，待民警趕到現場后，溜犬者早已不在現場，無法對違規行為進行有效管理處罰，違規行為難以解決。筆者發現，舉報違規養犬往往是掌握了相關違規養犬人的住址進行舉報，然而違規養犬人在遛狗時舉報人無法得知其具體住址，在警方要求舉報人提供違規養犬人具體住址時往往無法提供，從而出現舉報無效情況。

三、解決對策

（一）養犬管理法規應及時修訂與時俱進

行政立法是政府的管制工具之一，通過行政立法可以對目標群體進行規范。所以政府管理的角度來看，規范養犬人文明養犬，制定法規是一項必要的工作。但目前來看，2005年制定的《天津市養犬管理條例》一些規定明顯不合時宜，一些規定形同虛設、缺乏可操作性，在開展立法工作中要充分開展調研，聽取人民群眾的想法，同時充分借鑒國內外好的經驗做法，盡快修訂完善符合當前天津市養犬管理實際的《天津市養犬管理條例》。例如：《天津市文明行為促進條例》規定“飼養其他動物，應當遵守相關法律法規，管理好所養動物，保持環境衛生，避免干擾他人生活”，然而卻無法界定如何算干擾他人正常生活，在執法過程中難以管理。

在此，筆者認為，可以借鑒美國《妨礙公共利益法>中的“三吠”原則進行管理，即：在居民社區中養犬時，鄰居對第一聲和第二聲狗吠聲是可以忍耐的，但狗叫過“第三聲”后，鄰居的忍耐力就要耗盡，因此主人務必要想辦法不要讓狗叫出第四聲，如果狗的主人不能控制連續的狗吠，就要受到相應制裁。

還有可以借鑒參考的有：2018年11月15日，杭州開始實施“最嚴”養犬令，對“文明養犬”集中整治行動早7點至晚7點禁止遛犬，遛犬不牽繩最高可罰1000元，無證養犬最高可罰10000元;如濟南發布通告，規定外出遛犬時犬繩最長1.5米;西安推出了“史上最嚴格舉措”整治不文明養犬行為，明確對不聽勸阻的不文明養犬者，將吊銷其養犬登記證，5年內不得再養犬;在廣州，犬主人可獲得免費養犬4件套，還制定了相應機制處理流浪犬。

（二）政府要積極發揮公共管理作用

政府的積極管理和正面引導在當下的養犬管理過程中應起到關鍵作用。

一是增強社區、街道辦的管理堡壘作用，進行拉網式排查、摸清基礎底數、督導辦理犬證，并定期逐戶對養犬戶開展文明養犬宣傳，對辦犬證、遛犬系犬繩、及時清理犬便等基本養犬素養進行教育，同時發放文明養犬手冊，對于違規養犬的要及時批評指正，對于屢教不改的及時向公安、城管、養犬辦等部門進行反饋處理，做到精準教育和管理。

二是要加大養犬管理專項資金投入，聘請養犬管理監督員，采購養犬管理車輛和相關設備，同時加大犬類留檢所的設備投入和維護，為養犬管理工作提供強有力的保障。

三是要進一步明確各管理部門的分工職責，將公安、城管、養犬辦等管理部門的責任進行解釋細化，大力加強部門聯動配合，綜合開展治理行動。

四是各級政府要加大對養犬管理的督導力度，制定相應考核標準對基層管理部門進行量化考核，同時不定期對相關部門工作開展情況進行檢查，確保該項工作能夠落實到位。

（三）暢通群眾舉報渠道，增加違規養犬成本

一是參考交通違法舉報平臺做法，暢通群眾舉報違規養犬渠道，讓舉報人在傳統舉報的基礎上能充分利用微信、微博等網絡平臺進行便捷舉報，同時加大對違規養犬舉報人的獎勵力度，對于經核實有效的舉報進行適當獎勵，進一步提高舉報人積極性。

二是在群眾舉報后執法單位要迅速反應、認真查處，積極響應群眾舉報，確保執法到位。

三是要將多次違規養犬人納入誠信檔案，并在各種媒體刊物上進行曝光，同時將相關情況反饋養犬人所在單位，增加違規養犬成本。

四、結語

《天津市文明行為促進條例》的制定是為了培育和踐行社會主義核心價值觀，倡導文明行為，治理不文明行為，提升社會文明程度，建設文明幸福的現代化天津。條例的頒布對提升天津人民的文明素質有著明顯的促進作用，但是條例制定得再好、再完善的條例，也需要貫徹實施到位才能取得應有效果，如果一方面“立法如林”，另一方面“執法如零”，結果必定是違法者獲利，人們服從法律權威的意識永遠也不會建立起來。