金融創新助力城市發展
——以西咸新區灃西新城為例

■張 杰

（陜西省西咸新區灃西新城管理委員會）

1 資金——城市建設的血脈

西咸新區設立后，為支持新區發展，陜西省委省政府給予大量的政策支持，允許西咸新區在土地、金融、財稅、投資、社會保障等領域開展先行先試，全方位支持西咸新區發展。但新區處在西安、咸陽兩市建成區之間，稅源少、稅量小，稅收基礎薄，再加上分稅制下的二次分成，所分到的微薄財力連確?；具\轉都難，更何談開發建設。資金成為新區開發建設所面臨的首要難題。

1.1 理順財政體制，建立可持續的財政保障機制

2013年，根據《關于咸陽市與西咸新區財政管理體制意見的通知》，在新區各新城建立一級財政、一級金庫，劃分咸陽市與各新城的工商稅收分配比例，并就土地出讓金收繳等問題達成一致意見。國務院批復設立西咸新區后，根據省委、省政府《關于加快西咸新區發展的若干意見》要求，理順省級及西安市、咸陽市與西咸新區財政收入分配關系，建立西咸新區管委會財政管理體制，相應的設立西咸新區本級金庫，完善新區財政體制，為新區建立可持續的財政保障機制。

1.2 積極申請各類中省資金

分稅制體制下，地方窮、中央富，各類轉移支付就成為地方財力不足的有效補充。積極申請各類中省資金，彌補新區開發建設資金的不足。以2012年灃西新城獲批200萬元的中小河流治理項目中央專項補助資金為起點，截止2019年末，累計獲批各類中省資金約25.87億元，有效彌補新城開發建設的財力不足。

1.3 搭建平臺，創新手段，通過金融創新助力城市發展

窮則變，變則通。自身積累不足依靠外部助力，金融創新為新區開發建設插上騰飛的翅膀。一是建立多層次、多類型的融資平臺。根據不同定位和分工，分別建立起土地儲備中心、城投公司兩種類型的融資平臺，為土地儲備和開發建設融資。二是創新融資方式。最大限度發揮地西咸新區的資源優勢，根據政策變化，在不同階段，通過不同的金融創新，實現資金獲取的最大化。土地儲備中心建立前，以信托、BT（建設-移交）、BOT（建設-運營-移交）、TOT（轉讓-運營-轉讓）、合作開發等方式，獲取開發建設的第一桶金。中央出臺4 萬億投資計劃后，背靠政府信用的平臺融資成為重點，依托政府信用，從金融機構獲取了大量的信貸支持。隨著平臺融資的不斷增大，地方政府債務風險不斷積聚。2014年，中央開始清理整頓地方債務，以國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》為標志，限制地方政府的舉債行為，平臺融資進入市場化融資階段。

2 金融創新助力城市發展的鮮活實踐

在中央“開前門、堵后門”，嚴控地方政府債務規模，嚴格限制地方政府融資的背景下，融資創新迫在眉睫，金融創新成為推動新城開發建設的必然選擇。

2.1 整體城鎮化貸款

新城的開發建設雖然需要大規模的拆遷和建設，但是唯有集約利用，才能使每一平方公里的產值達到最大化。2014年，陜西省、教育部共建重點項目——中國西部科技創新港落戶灃西新城，按時供應土地是該項目順利建設的前提和基礎，而征地拆遷則是按時供地的前提和基礎。依靠土地儲備貸款？此時國家以明令禁止。對此，結合農發行的政策性銀行優勢，通過與農發行合作，落地陜西省最大單筆整體城鎮化貸款，該貸款集征地拆遷、“七通一平”、安置房及其配套商業建設為一體，即保障了按期向交大創新港項目供應土地，又實現了集人居環境提升、城鎮基本公共服務建設、產業支撐建設等為一體，實現了連片土地綜合開發和土地的集約利用。

2.2 項目收益債+ABS（資產支持證券）

綜合管廊作為解決市政道路反復開挖、緩解城市內澇、減輕城市防災壓力的準公共產品，可極大地擴大城市的生存發展空間，提升城市的內涵品質，也是住建部要求的新型城市化發展方向。灃西新城在創新城市建設中，積極探索建設綜合管廊，助力城市品質提。不同于財力雄厚、可支持綜合管廊建設巨額投入的國外發達國家，也不同于試點性興建綜合管廊的上海、廣州等國內大城市，作為創新城市發展方式試驗區的灃西新城，創業之初，一窮二白，面臨的是幾乎沒有公共財力的尷尬境地，卻要在城市建設中修建每公里上千萬元乃至上億元的綜合管廊，無異于癡人說夢。但是，按照習近平總書記高標準起步的要求，硬是趟出了一條金融創新助力準公共產品建設的新路。

2015年，西咸新區灃西新城綜合管溝(一期)項目收益債券發行，成功解決了綜合管廊建設“錢從哪里來”的問題，在全國開創了準公共產品創新融資的新路子，成為國家發改委向全國“兩會”報告的經典案例。2017年，全國首單綜合管廊租金資產支持證券化產品——西咸新區灃西新城綜合管廊租金資產支持專項計劃成功發行，解決了綜合管廊建成后“守著金疙瘩如何吃飯”的問題，實現了對存量管廊資產的盤活。自此，綜合管廊建設直接融資的兩端都在資本市場上被打開，灃西也做成了全國唯一的全生命周期金融產品?！绊椖渴找鎮?ABS”為準公共產品建設資金籌措和資產盤活提供了鮮活的灃西樣本。此外，對于資產負債表上沉淀的項目收益債和ABS以外的大量管廊資產，通過融資租賃的方式予以盤活，實現了資產變資金，資金再投入變資本，資本投入成資產的良性循環。

2.3 綠色金融

綠色是城市的底色。2017年，陜西省西咸新區灃西新城開發建設（集團）有限公司15億元綠色債券成功發行，這是全國成功發行的首筆城投類綠色債券。募集資金主要用于西咸新區灃西新城綠色城市綜合新能源項目（包括210萬平方米干熱巖供熱供暖設施建設及區域內新能源汽車充電站、充電樁建設）。綠債的成功發行，既是灃西新城踐行綠色發展理念的成功實踐，更是金融創新助力城市發展的又一具體實踐，不僅推動灃西新城綠色新能源技術的推廣應用，更是助推灃西新城綠色城市建設再上新臺階，也使得灃西新城運用創新金融工具助力綠色城市建設更加嫻熟。

中深層地熱供熱供暖蓄冷（干熱巖）技術具有零排放、低成本、效果好、分布式、可兼容等特點，是北方城市降低污染物排放，減少霧霾天氣的新能源技術。由于干熱巖技術本身的超前性、復雜性，依靠市場化的融資難以解決。但是其綠色屬性又符合世界銀行“資助成員國復興”和亞洲開發銀行“促進亞太地區的經濟和社會發展”的宗旨，以該技術的綠色屬性為依托，先后獲批世行貸款2500萬美元和亞行授信4.5億元，引導國內踐行綠色信貸標準的農行、光大、華夏、浙商等商業銀行接續投放，形成了“政策性銀行領投，商業銀行跟投”推進綠色能源技術推廣的新局面。

2.4 基金

海綿城市，作為破解城市內澇的有效治理手段，可極大地提升城市的內涵品質。海綿城市建設直接改善水的循環、恢復水質、增加水資源，優化城市水生態與水環境，間接改善空氣質量，甚至調節城市小區域微氣候，提升市民的居住、生活舒適度。2015年灃西新城作為國家首批海綿城市建設試點城市，積極探索西北干旱氣候條件下如何建設海綿城市。在申報獲批中央海綿城市試點專項資金12億元的基礎上，通過創新引領，發揮財政資金的杠桿放大效應，與民生銀行等金融機構合作設立了9支、100多億元的綠色城市發展基金，支持海綿城市建設。

2.5 發行海外債

作為國家級新區，籌集開發建設資金的眼光不能只限于國內，統籌國內國際兩個市場，“攬全球資本，共建創新創業之城”，不僅是開發建設資金籌集的問題，更是放眼全球、開發開放的思維和眼光問題。2016年，西咸新區第1支、全省第2筆美元債成功發行，打開了國家級新區海外融資的大門；繼2016年第1筆海外債成功發行后，2018、2019年，灃西分別再次成功發行美元債2筆，成功實現了海外債的三連發，而且在發行海外債的過程中，不斷總結經驗教訓，實現海外融資更加具有競爭力。2019年，通過備用信用證方式發行1.2億美元海外債，票面利率僅為3.50%，創造了城投公司無評級發行海外債的價格新低，并且帶動區內城投公司發行海外債的熱潮。

3 可借鑒的做法

金融創新為城市發展插上騰飛的翅膀，金融創新解決城市發展中的資源約束問題，金融創新可借鑒的做法如下：

3.1 金融創新要符合政策引領，有前瞻性

項目收益債源于2015年3月國家發改委出臺《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，鼓勵各類企業發行企業債券、項目收益債券等專項債券，支持城市地下綜合管廊建設。在各市場主體還處于觀望之際，快速響應，迅速啟動申報工作，最終成為國家發改委向全國“兩會”報告的經典案例。灃西綠債源于國家發改委印發的《綠色債券發行指引》和國家發改委對綠債發行的簡易審核程序。

3.2 金融創新要符合城市發展方式

全域海綿、綜合管廊、干熱巖供暖、分布式能源是灃西新城踐行綠色發展理念，創新城市發展方式的著力點。為支持海綿城市建設，創新性的引入基金，放大財政資金的引領效應；為破解綜合管廊建設資金難題，創新性地做成了“項目收益債+ABS”；為探索推廣干熱巖技術，創造性地實現了“亞行+商行”模式，亞行領投，商行跟投。

3.3 金融創新要風險可控

創新是尋找藍海，而不是觸碰紅線、高壓線，金融創新必須遵循風險可控原則。創業初期，一窮二白，借力成本高、用途靈活的信托貸款和高土地資源消耗的合作開發；隨著實力的增強，逐漸以低成本、長期限的銀行融資予以替代。2016—2018年，國家鼓勵探索通過政府購買服務方式實施棚戶區改造時，研讀政策、充分溝通、加速申報；政府購買服務模式被叫停后，則積極申報棚改專項債助力棚戶區改造。