我國地方政府債務問題綜述

■閆藝多

（天津財經大學金融學院）

1 歷史背景

地方政府債務問題因其期限結構復雜、規(guī)模較大、監(jiān)管成本以及難度較高，一直受到各國學者的廣泛關注和研究。我國的地方政府債務也經歷了逐步發(fā)展至相對完善的過程，自1994年《預算法》出臺到2009年以來，地方政府沒有自主發(fā)行地方政府債券的權利。為了應對2008年世界金融危機帶給我國的負面沖擊，中央出臺了以“四萬億”為代表的一攬子積極財政政策以刺激經濟。在這之后，地方政府債務因其規(guī)?？焖贁U大，違規(guī)借貸風險增加且利息支出成本過高等諸多因素，受到了相關部門和學者的關注。2009年3月之后，我國采取了“代發(fā)代還”模式，即財政部代理地方政府發(fā)行債券并還本，2010年國務院宣布融資平臺不能新增債務，2011年至2014年采用“自發(fā)自還”和“代發(fā)代還”并舉模式，這一時期可以看作一個由中央發(fā)債到地方發(fā)債的過渡期。2014年修訂《預算法》以及2015年新《預算法》正式頒布實施。總而言之，我國采取的一系列積極的措施頗有成效：地方政府債務的主要組成部分由過去的隱性債務逐漸轉化為今天的顯性債務，相關的制度管理也由過去的粗放式管理變?yōu)榻裉斓囊?guī)范化管理。截止到2019年末，我國的地方政府債務總額為18.46萬億，占當年GDP約為18.6%，遠遠低于國際警戒線，同時，我國的金融系統(tǒng)也從中受益匪淺，銀行不僅消除了大量的壞賬損失，還將大量的劣質資產轉化成優(yōu)質資產，最后優(yōu)化了資產結構，降低了風險水平。

2 地方政府債務風險測算

2.1 指標和相關數據

新《預算法》的出臺不僅賦予地方政府自主舉債權利，同時也表明地方債務風險逐步得到控制。對于風險的測算，文獻主要從以下兩個大的方面進行研究：一是用指標和相關數據進行定義。目前學界衡量債務風險的指標有擔保債務比重（繆小林、伏潤民，2012）[1]、利息支出率、償債率等十多種指標，其中債務率、負債率兩個指標在國際上被廣泛公認。債務率通過債務與地方政府綜合財力做比，衡量了地方政府償債的綜合能力；負債率則是指債務存量與同期GDP的比值，衡量其融資主體的應債能力——來自中國人民銀行《2019年社會融資規(guī)模存量統(tǒng)計數據報告》的數據顯示，用負債率指標計算出的2019年政府端的負債率為38%，遠遠低于歐盟對其成員國不超過60%的警戒線水平。

2.2 模型和研究方法

上文論述了測算地方政府債券風險的較為經典的指標和所用的數據，而相關文獻中，也有很多學者使用了多種不同的模型進行相關的測算和研究。常用的模型有衡量信用風險的VAR、CAR等基礎模型，資產負債管理模型ALM以及基于風險債務理論和BS期權定價理論的KMV模型（韓立巖，2013；李臘生，2013；何德旭，2020[6]等）。學界針對債務風險測算的方法也在不斷地改進，洪源（2012）用神經網絡方法建立了非線性預警系統(tǒng)，繆小林（2012）[1]通過因子分析法構建了地方性債務風險指標體系，郭玉清（2015）[2]用客觀熵值法衡量省級融資單位償債能力。

2.3 相關研究結論

對于地方債務風險的研究，有以下幾方面的結論：從數據的角度分析，我國目前的負債率仍遠低于國際警戒線水平；從學者的相關模型結論分析，何德旭（2020）[6]基于31個省區(qū)市的GM(1,1)模型測算數據，研究發(fā)現地方政府整體上債務風險可控，且沒有顯著的區(qū)域特征。郭敏和宋寒凝（2020）[7]基于2015—2017年相關數據，通過熵值法測算加權債務總規(guī)模得到我國大部分地方政府債務風險仍在可控范圍內的結論等。

總體而言，學者普遍認為我國的地方政府債務風險總體可控，但是學者的研究結論也認為地方政府債務存在一定的債務風險，尤其是面對“灰犀?！焙汀昂谔禊Z”等事件時，地方政府債務可能會沖擊到宏觀經濟和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，主要的研究方向分為隱性債務風險和逐年攀升的負債預期風險（徐果、方磊，2019）。

3 隱性債務

關于隱性債務的定義，許多學者的觀點各不相同，這是由于：首先，隱性債務無法計算在政府債務余額中，且由于隱性債務舉債方式隱蔽多樣，沒有統(tǒng)一具體的口徑加以衡量，所以對于隱性債務規(guī)模的分析依舊是研究重點。此外，部分地方政府隱性債務規(guī)?？焖倥蛎?，地方政府債務是否得到了確實妥善緩解，影響到我國實體經濟能否持續(xù)健康發(fā)展以及正規(guī)融資平臺的穩(wěn)定（劉海申，2020）。事實上，為促進地方經濟高速度發(fā)展，地方政府早已采用了債務融資的方式籌集資金以建設“短、平、快”的項目（楊慧聲、何德旭等，2006）[9]，其中被學者廣泛研究的“城投債”即被歸類于地方政府隱性債務范疇（賈洪文、胡琴，2009）。隱性債務的規(guī)模方面，閆衍（2018）[11]估計我國地方隱性債務余額在34萬億左右，是顯性債務的兩倍多。汪德華（2019）估算2018年底我國地方政府隱性債務應在21.39～45.14萬億元，且上限下差距較大。針對隱性債務規(guī)模的估算，學界對于隱性債務的風險防控得到了相關的結論并提出政策性建議：殷明（2019）通過構建中央、地方政府和社會公眾的三方博弈模型，指出信息披露與全口徑預算監(jiān)督能夠有效防范隱性債務風險。王濤和高珂（2019）則運用KMV模型測算，認為考慮到隱性債務以及財政剛性支出等后，其整體債務風險顯著上升，處于較高水平。郭敏和宋寒凝（2020）[7]也得出了相同的結論，并指出目前地方融資平臺債務和借款、PPP項目已成為地方政府債務的重要來源。

4 債務置換

隱性債務的積累使得地方政府的借貸成本和風險都呈現出逐年上升的趨勢。在2015年新《預算法》正式出臺后，地方政府獲取了正規(guī)融資的權利，之后幾年內逐漸完成了大規(guī)模的債務置換（李振，2016）。債務置換是指地方政府通過將高成本的存量債務置換成融資成本更低的債務，把從違規(guī)借貸平臺融資的隱性債務置換成從正規(guī)融資平臺借貸的債務。地方政府通過債務置換的方式，可以在短期降低地方政府融資成本，并進一步降低違規(guī)借貸所造成的潛藏風險。

從我國地方政府長期債務預期角度分析可知，抓好債務存量化解和增量控制已成為2019年各級政府融資平臺債務風險防控的重點（陳放，2019）。梁琪和郝毅（2019）通過構建五部門DSGE模型，肯定了債務置換對于宏觀經濟風險的緩釋作用。

整體來看，新《預算法》的出臺對于推進地方政府正規(guī)發(fā)債融資有著積極的作用，同時也通過債務置換的方式，節(jié)省了地方政的利息成本近1萬億元，緩解了地方政府的財政壓力和債務風險。

5 新增債券與專項債券

隨著債務置換的推進，地方政府融資平臺愈加將工作重點放在“開前門”上，置換債券和再融資債券的發(fā)行額度及比例不斷減少，新增債券（包括一般債券和專項債券）的發(fā)行逐漸占據主要地位。其中，一般債券為沒有收益的公益性項目發(fā)行，主要以一般公共預算收入還本付息。而專項債券與之不同，專項債為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以對應的政府性基金或專項收入還本付息。隨著地方政府部門拉動經濟發(fā)展的主要動力在未來很長一段時間內依舊會是以投資項目建設為主，一般債券所占比重相對于專項債券來說將會呈現明顯劣勢，我國地方政府債務總體風險呈現可控態(tài)勢。

有鑒于此，未來學界的研究重點將更傾向于專項債券風險分析，其中葛海玲和鄭聯盛（2019）指出地方專項債券發(fā)行使用將加快，并且將在經濟建設中發(fā)揮更加重要的作用，但同時應強化專項債券成本收益性，在保證大型項目的社會效應的同時也應當保障其經濟效應。目前，專項債券主要使用相對集中在土地儲備和棚戶區(qū)改造等領域，資金償還渠道主要是土地。但是地方政府的土地收入總歸是有限的，我們應該逐步改變政府債券償還來源僅有土地收入的被動局面，就像中央制定的針對貧困群眾的扶貧政策應當以“造血”為主而并非單純“輸血”，地方政府也應該尋找更多能夠自身產生現金流的項目，進而拓寬專項債券的還款渠道，最終達成其可持續(xù)發(fā)展的目標。徐果和方磊（2019）認為目前專項債券其打包發(fā)債的模式不利于風險的分散，同時這種債券由于其不透明的發(fā)行過程也存在著權力尋租、腐敗的空間。在債務的可持續(xù)性方面，中央提出“項目治國”和“?？顚Ｓ谩钡姆结?，因此，專項債券也逐漸成為決定地方政府總體債務可持續(xù)性的關鍵因素。但是，專項債券的估值難度與流動性不佳將成為該類型債券發(fā)展的新難點。

6 結論與政策性建議

地方政府債務在促進地方基建和項目投資、經濟發(fā)展、金融穩(wěn)定等方面一直都發(fā)揮著重要的作用，因此，探究地方政府債務的風險與可持續(xù)性對維護經濟、金融穩(wěn)定具有重要意義。新《預算法》的正式頒布實施，對引導我國地方政府債務問題發(fā)展方向具有正向積極的作用，過去五年，新《預算法》通過債務置換等方式調整了地方政府債務的期限結構和借貸成本，降低了金融風險，同時使地方政府違規(guī)借貸的“后門”越堵越小；在新增債券方面，對于一般債和專項債的發(fā)行進行適度的規(guī)范和引導，促進了社會投資和民生經濟，使得融資渠道更加透明，融資平臺更加規(guī)范，資金使用效率更高，使地方政府正規(guī)發(fā)債的“前門”越開越大。

針對文獻綜述得到的結論，本文提出如下政策性建議：①針對國外地方政府發(fā)債的實行情況，進一步完善中央與地方的財權、事權的劃分，使得中央在地方政府發(fā)債的過程中，既不“越位”干擾，也不“缺位”監(jiān)管，使中央和地方的財權、事權等相匹配；②從長期來看，地方政府可以充分利用民間資本，發(fā)揮民間資本與市場的重要作用，提高資本的使用效率，使用近年來比較活躍的PPP模式和ABO模式，這些模式可以幫助地方政府節(jié)省建設資金，從根本上節(jié)省地方政府的資金消耗。③完善地方政府債務監(jiān)管平臺，完善地方政府債務信息披露機制，確保信息和數據的真實、準確、及時，降低“黑天鵝”和“灰犀牛”事件對地方經濟和金融發(fā)展的沖擊。④專項債券作為地方政府債券未來發(fā)行的主體，其還債來源應該得到拓寬，或者創(chuàng)新更多的專項債券種類，同時權衡風險利弊，更加重視項目的經濟效應。