城市財政體制改革對美麗徐州建設的促進作用研究

■陳 龍

（徐州市銅山區財政局）

1 當前徐州城市財政體制改革路徑

1.1 效率優先與社會公平并重

徐州市財政部門圍繞“建設美麗江蘇，建設大美徐州”城市基本發展方針，設定了一系列財政政策目標并加快落實財政體制改革為其提供支撐，以同時滿足城市經濟增長和城市居民公共服務的需求。當代城鎮化進程日益加深，城市居民對公共服務的質量要求不斷增高，如何在效率和公平間取得平衡，是徐州城市財政改革路徑規劃的重要問題[1]。

自“分稅制”這一推崇效率優先的財政制度建立后，無論是地區經濟發展還是財政增收都有了不小的改觀。時至今日，徐州乃至更廣泛的地方政府所面臨的都不再是“私人消費”短缺，而是“公共消費”的不足，財政體制改革恰恰就是為了解決這一點，促使公共服務走向均等化。目前，徐州財政部門致力于落實農村進城人口和城鎮戶籍居民公共服務的均等化，縮短城鄉差距，通過醫療、教育、社保保障等方面的一系列對口補貼設置，竭力達到社會公平的基本目標。

1.2 應對人口加速流動，提供城市發展源動力

城市財政體制改革既包括城市對其轄區，即徐州市政府對其下轄的各區政府，也包括徐州市與江蘇省政府之間的財政關系調整。因此，徐州的城市財政體制改革是無法脫離城鎮周遭城市、地區的影響的。城市財政改革促進了江蘇省經濟的進一步發展，經濟的蓬勃發展自然而然導致了人口流動，城市事權和支出責任范圍進一步擴張，導致城市治理難度較之前有了明顯上漲。

人口加速流動使得徐州近些年的公共治理矛盾更為尖銳，人民群眾對居住環境、城市公共建設、生活保障等要求水漲船高，徐州市鼓樓區、泉山區等地紛紛掀起了多處城市改造工程，財政供給和保障能力面臨著更為嚴苛的考驗。徐州市政府在充分學習中央政府、省委省政府的財政體制改革要求之后，將本市財政分權制改革進一步細化，使得“事權”、“財權”的對接與配合較之前更為匹配，以應對當下日益擴容的人口流動量，將其轉化為城市良性發展的源動力。

1.3 加強統籌協調，權責配置合理化

當前，市級政府和下級政府的城市事權、支出責任的架構基本源自于1994年的分稅制改革，最終形成的“收入集中、事權下放”的財政格局，無疑會給市級以下政府部門帶來較大的責任壓力。徐州市財政體制也不例外，保持著市級事權相對平穩、支出責任變化起伏較小，但其下屬區縣事權支出責任卻過于沉重的樣態。正因如此，徐州市財政體制改革重點對其市區兩級財政事權和支出責任進行了配置調整，將更多的支出責任集中到市級政府層面。

由此，徐州市政府承擔了更廣泛的民生事權和支出責任，從而鼓勵區縣級政府集中精力，對其區內的基礎設施、產業發展、城市市容等投入精力建設。經過城市財政改革，徐州市政府集中承擔了民生領域至關重要的教育事權、養老事權、扶貧救濟事權等，且支出責任有所擴大。譬如徐州市政府不僅承擔了高中及高等教育的投資事權，目前也已經開始承擔一定的義務教育投資事權。當地財政事權和支出責任的分割，使得市級政府能夠站在全市高度統籌協調民生工作，減輕區縣級政府的財政工作壓力，提升全市范圍的財政資源配置效率。

2 城市財政體制改革對徐州建設的促進作用

2.1 保障城市經濟發展，擴大就業規模

美麗徐州的經濟發展建設涉及多個領域，且不應當限制在城市轄區之內，必須進一步擴大到周邊地區乃至農村地區。徐州市城市財政體制改革作為我國經濟社會發展的重要支撐，有益于當前不斷加深推進的城鎮化建設。而在這一過程中，徐州市財政體制改革已然初見成效，使得徐州政府作為地區的公共管理者，擁有了更為豐厚的城市經濟發展領導能力和公共管理能力。從民生部門的有關數據來看，隨著城鎮化進程的持續加深，農村剩余勞動力出現了向城鎮地區富集的趨勢，而該進程能否繼續落實則與城鎮經濟發展密切相關。

簡單而言，農村人口向城鎮地區轉移的主要目標是在城鎮中就業謀生，并獲取更高的收入[2]。這一需求實質上就是擴大就業的需求。在城市財政體制改革的支持之下，徐州市政府接連啟動了一系列大型公共項目的投資活動，并發布了多項優惠政策，吸引資本入駐創設就業崗位，從而向當地群眾提供扎實的公共服務保障。徐州城市財政改革使得財政制度發揮出了更高效的資源配置作用，展現了財政杠桿的影響，吸引了越來越多的社會資本進入到經濟發展之中，從而促使徐州城市經濟踏上可持續發展的良性道路。

2.2 優化城市公共均等化服務水平

日益擴張的人口流動量和速率使得徐州地區的公共服務壓力較之前有明顯上升，而提供均等化的公共產品和公共服務，恰恰是徐州財政體制改革的重要目標和作用之一。江蘇省政府曾在提出“建設美麗江蘇”的倡議中強調過，服務型政府是我國政府轉型的基本標桿，地方政府對當地人民群眾的現實需求了解更深，掌握更多，更需要從根本出發，提供優質公平的公共產品和服務。

徐州市財政體制改革過程中著眼于這一點，提高了農業戶口在財政支出中的占比，在社會四大基本公共福利（教育、醫療、就業、低保）方面，投入頗高，力求改善長期以來非農戶口與農業戶口的公共服務獲取不平衡結構。徐州市外來務工人員、農村戶口群體享受到了就業保障、住房補貼、教育便利等多方面的財政支持，更熱衷于留在城鎮發展，形成了農村生力軍向城鎮轉移的良性人口流動趨勢，為城市發展提供了豐富的人力資源。

2.3 提升城市公共治理水平，緩釋社會矛盾

當前，徐州市的城鎮化進程仍在持續加深之中，這使得城市治理面臨諸多困境。城鎮化實質是專業分工的必然歷程，在社會分工日益細化的過程中，城鎮與農村將會從分立逐漸走向融合，城鄉差異會在這一過程中逐步縮小，直至生產力水平、收入機會等趨于平等。因為社會之中的經濟利益、公民權利、資源要素等都與政府政策、制度等密切相關，城市發展所帶來的風險、社會沖突等都是現實存在的，譬如徐州市近些年信訪案件高發就是一個較為典型的表現。徐州市城鎮化的進程中還會出現越來越多與此相似的社會風險、矛盾等，甚至威脅到城市發展。要根治這些問題，就必須要從公共產品和公共服務著手[3]。

目前,徐州市內的公共產品和公共服務的供需矛盾非常突出，城市流動人口社會管理問題尤為顯著。經過城市財政體制改革，城市結構得到了升級優化，交通、環境、貧困人口生活保障，人民群眾的剛需公共產品得到了極大補充和滿足，城市發展的風險發生可能大大降低。換言之，城市財政體制改革對徐州市政府治理能力的優化作用非常顯著，大大提高了城市的可持續發展實力。

正如十八屆三中全會所說：“財政作為國家治理的重要基礎，并不僅僅只是政府收支活動”。徐州市所開展的城市財政體制改革是順應中央政府、省級政府的號召，從更高層次、更深廣的領域對財政功能進行全面重置。徐州市城市財政體制改革對城市治理的積極作用主要體現在，對市場機制的引導與改善，為城鎮化過程的公共產品、制度環境深度優化和重構。城市財政體制是一只看不見的手，保持著對已有的市場機制、制度環境尊重，加速城市治理轉型，對徐州市整體的城市治理能力提升十分顯著。

2.4 加深對農幫扶，平衡城鄉發展差距

中央政府乃至江蘇省政府反復強調城鎮化道路的重要性，但徐州市政府敏銳地認識到，城鎮化發展并非城市單邊發展，而是促進城鄉融合。城市財政體制改革徹底扭轉了財政分稅制改革后形成的城鄉發展不平衡問題，促使城鄉走向發展融合[4]。而要真正達到城鄉協調發展的目的，城市財政勢必要對農村地區提供足夠的幫扶。自改革開放至今，我國長期保持著農業反哺工業，農村支援城市發展的基本原則。而農產品價格的剪刀差導致大量資源向工業和城市傾斜，徐州市也是如此，鼓樓區近些年開設了相當之多的工業企業，進一步加深了相應的城鎮化、工業化進程。不過，這一側重工業發展，強調城市搶先的規劃，勢必會導致城鄉差距持續擴張。

鑒于此，徐州市財政體制改革聚焦對農幫扶，采用了多種間接方式提供對農支持，并非直接將財政資金注入到農村發展之中。徐州市財政體制改革對農民工市民化的城鎮保障體系投注更多，借此有效降低了城鄉差距的進一步擴大。同時，徐州市財政體制改革鼓勵投資、支持拓展就業市場，對中小企業、民營企業出臺了一系列優惠補貼政策。中小企業——尤其是農產品企業、扎根于農村的小微企業，都是當前徐州市地區經濟發展的重要組成，對其施加針對性地幫扶有益于吸納農村地區的剩余人口，一定程度上能夠解決城市地區的就業困境。除此之外，徐州市城市財政體制改革的過程中，進一步提高了政府采購的門檻，規定了企業內部部分農村員工比例、對農村創業企業放寬條件、評價企業社會公益成就等方面標準。時至今日，徐州城市財政體制改革在對農幫扶方面已經取得十分可觀的成就，城鄉發展差距擴大增速明顯放緩，對城市整體可持續發展非常有益。

3 結 論

在城市發展的過程中，勢必會出現大量發展要素向城鎮富集的趨勢。這些要素包括人口、物質資源等，而這些要素必然會引發對城市公共產品和公共服務的急劇擴張[5]。要妥善滿足這類需求，就必須有雄厚的財政實力做支撐。徐州市積極響應中央政府、省政府開展城市財政體制改革，以應對目前城鎮化進程中衍生的各類“城市病”。從已有的結果來看，徐州城市財政體制改革的成效無疑是非常顯著的，徐州市已經搭建起平衡各個利益主體關系、激勵相容的體制架構，在擴大就業市場規模、提高公共服務質量、改進公共治理水平和深化對農幫扶四個方面展現了突出的積極影響，因而對城市的綜合治理能力發揮了顯著提升作用，有效促使徐州市保持良性的可持續發展狀態。