政府投資代建項目的成本管控探索

■符啟麗

（海南省發(fā)展控股有限公司）

1 政府投資項目代建制的概述

政府投資項目代建制，是指項目單位將部門或本政府投資項目的策劃、建設(shè)等管理行為，委托給專業(yè)建設(shè)管理機構(gòu)代理項目單位在一定期限內(nèi)具體負責項目策劃、建設(shè)的管理模式。建設(shè)管理代理項目單位即代建單位，是指具備同類工程建設(shè)管理相適應(yīng)的工程管理人員、技術(shù)水平和管理能力，具有滿足項目管理需要的資金和防范風險的實力等專業(yè)建設(shè)管理機構(gòu)。代建項目可采取全過程代建方式，即由項目單位委托代建單位對代建項目從項目建議書批復后直至竣工交付使用實行全過程管理；也可以根據(jù)項目的實際情況分階段的代建方式。項目代建的責任主體是項目單位（非代建單位），負責全過程管理。代建制存在實際執(zhí)行主體與管理主體分離、項目建設(shè)與使用單位等情況。

鑒于此，我們將從代建單位出發(fā)，闡述和分析當下其在政府代建項目中成本控制的現(xiàn)狀和問題，基于此提出有針對性的措施建議以期能夠切實的提升政府代建項目成本控制效果。

2 政府代建項目成本控制的現(xiàn)狀及問題

2.1 缺乏機制引導，成本控制動力不足

在代建單位承接政府基礎(chǔ)設(shè)施代建的過程中，由于代建單位的性質(zhì)特殊，代建費一般由同級財政參照基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定計算，按照投資額分等級，收費標準為投資額的0.4%-2%等，相對較低，各地方財政可能會結(jié)合實際情況相應(yīng)調(diào)整代建管理費比例。作為代建單位，在固定收益下并沒有很強的動力去進行相應(yīng)的成本控制。在實際操作中，也很少將成本管控水平與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤，這正是由于這種機制的缺失，使得政府項目代建過程中的成本控制行為的原始動力不足，也就難以在實際操作中達到預期的強度和力度，進而達不到預期的控制效果。

2.2 政府代建項目特殊性，成本管控難度大

政府投資項目一般向市場不能有效配置的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進度、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域項目傾斜，由于很多領(lǐng)域不是具有普遍性，沒有太多可借鑒的經(jīng)驗。從項目的可研角度來看，可能存在可研做的不夠深入細致，或者對于變動部分未能完整準確預估，導致成本超支。從概算編制的角度來看，可能存在概算編制不清晰全面、不夠細致，同時對于部分施工項目的分解不準確，同時個別市場價格取數(shù)不準，使得概算編制不準確，導致成本超支。從建設(shè)過程的設(shè)計來看，可能存在設(shè)計單位對于功能設(shè)計不夠深化，使得設(shè)計效果與項目使用單位想要的效果不一致，從而在施工過程中不斷深化設(shè)計，或者不斷有新的更改，導致了項目成本的上升。在施工變更方面，由于設(shè)計原因，或者是項目業(yè)主的需求發(fā)生了客觀變更，而在相關(guān)的合同中對于變更成本增加未能準確約定，導致項目成本超支。

此外，還可能因為有些項目前期手續(xù)辦理、資金未落實等原因，未能在項目批復后及時實施，工期延后，導致人工材料價格上漲、定額更新導致投資增加。

2.3 代建單位自身能力不高，成本管控效率不高

建設(shè)項目的成本控制具有相當?shù)募夹g(shù)性和復雜性，需要強有力的技術(shù)支撐才能高效的取得相應(yīng)的控制效果。對于政府代建項目來說，由于其功能性的特性，使得在具體的成本控制中，代建單位的成本管理控制能力相對不足的弱勢就體現(xiàn)出來了，給最終的控制效果造成了較大的影響。總體來說，政府代建項目在技術(shù)方面的問題主要體現(xiàn)在以下方面：一是相關(guān)人才的基礎(chǔ)不扎實，技術(shù)儲備相對不足。眾多政府代建工程成本控制方式都還停留在傳統(tǒng)的線下層面，不僅僅信息化程度較低，同時在聚焦的管控點方面也存在較大的局限性。二是對于新興技術(shù)的應(yīng)用不夠及時，這里的新興技術(shù)不僅僅包括了作為基礎(chǔ)性技術(shù)的信息化，同時對于諸如人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用還相對不足，比如對BIM技術(shù)的應(yīng)用。三是于項目業(yè)主單位溝通不順暢、協(xié)調(diào)不到位，于參建各方之間的溝通不到位，主動意識不強，代管單位內(nèi)部制度流程繁瑣、效率偏低等，導致項目不能按期完成，成本偏高。

3 政府代建項目做好成本控制的對策與建議

3.1 增強代建項目成本控制的動力

政府代建項目的成本控制問題中，核心及基礎(chǔ)性的問題是現(xiàn)在相關(guān)機制造成了在代建過程中的成本控制動力不強。鑒于此，要想優(yōu)化和提升政府代建項目的成本控制，首要的是要優(yōu)化相應(yīng)的代建約定和內(nèi)容，并且以此為基礎(chǔ)形成此類項目的固化機制。總的來說，該機制主要體現(xiàn)以下三個方面的內(nèi)容：一是要逐步的改變僅僅約定固定收益而不管成本發(fā)生控制的做法，盡可能將成本管控效果與代建收益掛鉤，通過代建合同明確獎懲機制，確實做到有效管理；二是要在代建過程中，強化政府相關(guān)機構(gòu)或部門的監(jiān)督核算職能，不僅僅是在驗收核算時進行監(jiān)督，也要在建設(shè)過程中實施動態(tài)化的監(jiān)督工作，使代建成本的發(fā)生始終處于總體的控制范圍內(nèi)。三是完善代建制管理相關(guān)辦法，做到有據(jù)可依，完善市場準入機制，形成競爭機制，使代建代管工作健康發(fā)展。通過實施包含上述的代建機制，可以在很大程度上提升代建項目執(zhí)行過程的成本控制的基礎(chǔ)動力，確實做到嚴控成本。

3.2 加強全過程成本管控

在上述的當下代建項目成本控制的現(xiàn)狀來看，項目建設(shè)實施中尚未真正貫徹全過程成本管理。對此，建議做好成本控制全部環(huán)節(jié)的覆蓋，可從以下方面加強成本管控：一是完善項目前期工作，對于新增項目謀劃不足、責權(quán)不明晰、早起程序不規(guī)范的項目，不接受代建，對于接受代建的項目，加快跟進可研及概算的審批。二是設(shè)計階段，代建單位因與項目使用單位共同對代建單位項目功能進行精準確認，將設(shè)計要求進行目功明確，并確保精準與設(shè)計單位溝通。三是招投標階段，加大工程清單計價方式實施力度，防止存在重復、不合理計價材料費，增加造價等情況，通過有效招標提高投資效益。四是在施工過程中，代建單位嚴格按照建設(shè)工程清單計價規(guī)范進行結(jié)算階段的管控，確保財政資金合理使用。五是加強合同管理，規(guī)范合同中參建各方的責任、義務(wù)，合同價款的計量和調(diào)整等，避免由于不可預見等因素的影響，造成成本增加。加強項目建設(shè)過程的不可預見性，將實際成本控制在概算范圍內(nèi)。六是明確代建項目權(quán)責清晰、分工明確。代建單位應(yīng)嚴格地按相關(guān)規(guī)范、驗收標準要求對施工進行監(jiān)督，確保建設(shè)工程質(zhì)量符合設(shè)計及相關(guān)標準要求。

在政府代建項目實施過程中，成本的發(fā)生環(huán)節(jié)不僅僅包括了建造過程，同時也包括經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)，因此，成本控制需要全面覆蓋這些環(huán)節(jié)，才能夠切實的實現(xiàn)預期的控制效果，盡可能的杜絕成本發(fā)生遺漏的過失和錯誤發(fā)生。

3.3 增強對新興技術(shù)的認識和應(yīng)用

建設(shè)工程的成本控制是一項較為復雜和綜合的管理工作，對于技術(shù)和經(jīng)驗的要求相對較高。結(jié)合上文分析的當下政府代建項目實施過程中的成本控制在技術(shù)方面面臨的問題和不足，我們建議可以從以下三個方面著手，進行有針對性的應(yīng)對和優(yōu)化。一是優(yōu)化選擇代管單位的機制，不管是通過公開招標還是直接委托方式選擇代建單位，都盡可能選擇專業(yè)的項目管理負責項目建設(shè)管理工作，讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事。二期要增強對于新興技術(shù)的適時應(yīng)用，以此來不斷的提升對于當下新環(huán)境和新情況的應(yīng)對，提升代建工程項目成本控制的效率和效果。新興技術(shù)的應(yīng)用不是照搬或者強制性的，而是需要根據(jù)項目的具體需要個具體特點，綜合考量控制效果提升、管理成本增加、人才支撐能力等等眾多因素，并且需要在實踐中循序漸進的開展應(yīng)用。三是強化溝通，及時反饋。改進目前代管制工作方式，探索更高效率的方法，建立健全協(xié)調(diào)溝通體系。

4 結(jié) 語

對于政府代建項目的成本控制來說，其重要性是不言而喻的。做好成本控制工作，不僅僅能夠保障項目本身的順利推進，同時也能夠優(yōu)化提升代建主體的控制能力和盈利空間。由此，建議代建項目的成本控制可以從增強代建項目成本控制的動力、加強全過程成本管控、增強對新興技術(shù)的認識和應(yīng)用等方面著手，結(jié)合具體項目的具體情況，有針對性的設(shè)計和執(zhí)行系列措施，切實的促進政府代建項目的成本控制的優(yōu)化和提升，為整合項目的高效推進奠定堅實的基礎(chǔ)。