國家管轄范圍以外區域環境影響評價的篩選機制研究

肖 成，張繼偉，姜玉環，羅 陽

(自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005)

國家管轄范圍以外區域(Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ)的面積約占全球海洋面積的64%，是全球最大的生態區[1]。在進入21世紀后，人類對海洋開發利用程度達到了前所未有的水平[2]，全球所有海洋區域均受到人類的影響，并且41%的海域被認為是受到人類活動的劇烈影響[3]。盡管《聯合國海洋法公約》第206條對公海活動的環境影響評價做出了一般性要求，但對各國并無強制性約束力[4]。隨著人類開發利用公海生物資源的強度不斷增大、范圍不斷拓展，海洋生物資源受到嚴重威脅，如何保護海洋生物多樣性以及管控人類活動成為國際社會的關注焦點。故此，聯合國大會2004年設立BBNJ(Biodiversity Beyond National Jurisdiction)特設非正式工作組，專門討論國家管轄范圍以外區域的海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題。2015年的聯合國大會69/292號決議就BBNJ養護和可持續利用問題做出決定：包括制定《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)框架下具有法律約束力的國際文書——《聯合國海洋法公約》的第三個執行協定[5]；通過談判處理海洋遺傳資源包括惠益分享、劃區管理工具包括海洋保護區、環境影響評價、能力建設和海洋技術轉讓等一攬子問題，環境影響評價制度將是第三個執行協定的重要組成部分。BBNJ國際協定目前已完成第二次政府間談判，各國針對環境影響評價(Environmental Impact Assessment，EIA)的適用活動范圍尚未達成明確共識，如何對ABNJ上的活動環境影響進行篩選是環境影響評價議題的核心難點，是BBNJ談判的關鍵問題。本研究針對環境影響評價的篩選機制進行研究，基于ABNJ各類型人類活動的現狀、特征及環境影響，分析適用EIA的活動范圍和篩選標準，以期為ABNJ環境影響評價制度的建立提供一定的科學參考。

1 ABNJ人類活動及其影響概述

1.1 公海航運

公海航運是ABNJ最主要的海洋活動，《2018年海運述評》顯示當年的世界商船隊船舶總數為94 171艘，總噸位為19.2億載重噸，大約占世界商品貿易總量的90%[6]。航運船舶會造成石油污染、化學污染[7]、溫室氣體排放[8]、噪音和外來物種入侵[9]等環境問題，不過單個航運活動帶來的環境影響有限，往往需要考慮的是大量航運的累積性影響。總的來看，航運業是一種對海洋污染相對較輕的商業運輸方式[10]。

1.2 公海捕魚

公海捕魚是ABNJ另一活躍的活動，根據2018年糧農組織《世界漁業和水產養殖狀況報告》，2016年世界海洋捕撈總量為7 930萬噸，其中近88%供人食用[11]。捕魚過程中的非法、未報告和無管制的捕撈，漁具選擇性捕撈功能不足，副漁獲物過多，養護措施執行不力等問題使得過度捕撈類種群高達33.1%，造成ABNJ生境退化，導致生物多樣性的降低[12-13]。公海漁業對國家經濟和可持續發展發揮著重要作用，管控捕魚行為需要國際與國家的協同作用。

1.3 海底采礦

海底采礦將直接影響海底生物的生活環境，目前具有潛在開采價值的深海礦物源主要是多金屬錳結核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結殼。采礦會激起沉積物的懸浮，附近的生物將被埋在沉積土之下，并嚴重損害海底原地貌，更可能徹底改變原有的海底生態系統。如果開采地位于海底山脈、海底熱液口，生活在周圍的敏感生物群落將被直接殺死，其他脆弱的海底物種可能會受到噪音、光污染和采礦所釋放的有毒金屬和其他化學物質的干擾；同時，采礦將大量的海底泥漿帶入到海洋表面[14]，使海水的透光性變差，直接影響到海洋植物的光合作用[15]。雖然海底礦物的開采潛力巨大，但由于經濟和技術原因，商業開采仍是遠景。

1.4 公海廢棄物

公海廢棄物對海洋環境和海洋生物造成了嚴重損害，為國際社會所關注[16]。海洋廢棄物通常有玻璃瓶、醫療用品、繩索、漁具以及其他廢棄物。海洋廢棄物既有海上來源也有陸上來源，一般認為，陸上來源占海洋廢棄物的 60%～80%。海上來源廢棄物主要有航海船舶、近海石油和天然氣平臺和水產養殖設施等。據統計，10%～20%的海洋廢棄物是航運造成的，還有30%來源于漁業。據估計，塑料垃圾每年導致上百萬只海鳥、10萬頭海洋哺乳動物和難以計數的魚類死亡。

1.5 海洋科學研究

海洋科學研究內容多樣，主要可以分為3類。第一類是收集數據為主的科研活動，如投放浮標、潛標、溫鹽深儀、多普勒流速剖面儀和氯度儀等儀器，一般不會對海洋環境產生重大的影響；第二類是涉及海底的科研活動，如采泥、基因采探等海底活動，此類研究會給海底生態環境帶進亮光、噪音和熱量，可能會對海底生物造成生態壓力；第三類是大型工程性的科研活動，如地震勘探、科學鉆探等存在明顯環境影響活動。此外，還有由兩個國家或多個國家聯合進行的科學研究活動，如ARGO計劃和海洋生物普查計劃等都屬于國際研究計劃，這些研究計劃大部分屬于探索性質，對海洋生物多樣性的直接影響較小。

1.6 鋪設海底電纜

1.7 海洋地球工程

海洋地球工程是指故意干涉海洋環境，操縱自然進程的海洋開發利用活動，包括抵御氣候變化及其影響，如海洋施肥、海洋大型海藻造林、深海穩定碳池封存、農作物廢料深海海底存放等。海洋地球工程作為人類應對氣候變化的潛在輔助措施，在世界范圍內受到廣泛關注。

大規模的海洋地球工程往往會對海洋生態系統產生明顯的不利影響，如：海洋鐵施肥可改變浮游植物的群落結構，消耗大量營養鹽物質，導致初級生產力和海洋食物鏈的變化，還可能導致有害赤潮的發生，降低海水中溶解氧濃度，對海洋需氧生物造成嚴重的負面影響[19]。碳封存可能對中層與海底生態系統的主要影響是 pH 降低，直接處于二氧化碳封存地所生活的以及游泳所經過的生物將感受二氧化碳增高對其生理的壓力，同時也會帶來底棲生物應激效應，從而抑制生物活動[20]。目前人類對海洋地球工程的認識還明顯不足，為避免使用不當引發新的負面效果，如何對其管理成為國際社會亟須解決的迫切問題。

2 現有的ABNJ相關環境管理制度和框架

2.1 公海航運

公海航運的國際管理機構是國際海事組織(International Maritime Organization，IMO)，聯合國賦予該機構的主要職責是海上航行安全和防止船舶造成海洋污染。IMO頒布的《國際防止船舶造成污染公約》詳細規定了船舶油污污染、有毒液體物質污染、生活污水污染、包裝有害物質污染、垃圾污染和大氣污染的六大防治規則[21]。另外，《國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》和《控制船舶有害防污底系統國際公約》分別規定了壓載水微生物的數量和船舶表面油漆成分[22-23]。在IMO的管理之下，公海航運污染得到了有效的控制。

對公海航運的國際法規制主要通過具有強制約束力的規則、守則或標準實現。由于航行活動的流動性、廣泛性和疊加性等特征，針對單一航運活動開展環境影響評價意義不大。目前主要評估特定期間、特定區域范圍內航運活動對生態環境的累積影響。部分區域性組織如東北大西洋海洋環境保護委員會和波羅的海海洋環境保護委員會在其轄區內對航行活動的環境影響進行了評估。經濟合作和發展組織發布了一份關于全球航運環境影響的報告，將航運產生的硫化物、氮化物、微粒、二氧化碳、壓載水等17種污染物分別在港口區域、外海和腹地3種區域的影響大小進行分級[24]。

2.2 公海捕魚

公海捕魚的全球指導性組織是聯合國糧食及農業組織(Food and Agriculture Organization，FAO)，公海漁業的管理主要通過魚類種群協定以及區域漁業協定。發布的《負責任漁業行為守則》出了適用于保護、管理和開發所有漁業的原則和標準[25]。文書內容包括魚和漁產品的捕撈、加工和貿易、捕撈作業、水產養殖、漁業研究和把漁業納入沿海地區管理等。據FAO資料顯示世界上約有50家區域漁業機構進行管理和養護相應區域的漁業資源。

《執行1982年〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》和《公海深海漁業管理國際準則》明確提出了評估捕魚對目標和非目標物種及其環境的影響這一要求[26-27]。但實際上，各國很少向FAO提交捕魚環境影響評估報告。在近海捕魚實踐中，也只有很少的國家如澳大利亞進行了環境影響評價。雖然在對深海漁業進行環境影響評價方面有很多詳細的要求，但是很多規定都不具有法律約束力，關于有效執行這些要求的很多問題依然沒有得到很好解決。

2.3 海底采礦

海底采礦的管理機構是國際海底管理局(International Seabed Authority，ISA)，其職責之一是制定海底開發活動及保護海洋環境所需要的規則、規章和程序。其頒布的《深海海底多金屬結核勘探：制定環境準則》提到了如何收集環境基線數據和環境影響評價建議草案[28]；1998年的《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》要求承包商提交一份擬議活動對海洋環境潛在影響的評估書、一份監測方案建議書和一份環境基線數據[29]；《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》[30]《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》要求每一承包者應采用預防做法和最佳環境做法，盡量在合理的可能范圍內采取必要措施防止、減少和控制其“區域”內活動對海洋環境造成的污染和其他危害[31-32]；2013年的《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》詳細規定了關于探勘過程不需要進行EIA的A類活動和需要進行EIA的B類活動[33]。

2.4 公海廢棄物

海洋廢棄物傾倒行為受到《倫敦議定書》的約束，該公約規定未經許可，不得向海洋中傾倒任何廢物或其他物質，除了附件1規定的物質可獲許可外，其他物質禁止傾倒[34-35]。目前《倫敦議定書》附件1僅包括8類物質：疏浚挖出物、污水污泥、魚類廢物、船舶和平臺或其他海上人工構造物、惰性和無機地質材料、自然起源的有機物、無害物質構成的大塊物體和二氧化碳捕獲過程產生的用于封存的二氧化碳流[35]。附件2提供了綜合性的評估框架，頒發許可證的決定只能在所有的影響評估均已完成、監測要求已被確定后作出[35]。由于經濟成本等原因，在實踐中公海的傾倒行為并不常見。

經單側穿刺手術椎體430個，經雙側穿刺手術椎體284個。手術時間18～90 min，平均（43.56±3.27）min；術中出血量 10～65 ml，平均（31.24±2.23）ml。本組患者單個椎體骨水泥注入量2.50～7.50 ml，平均（4.76±0.53）ml。

IMO履行《倫敦議定書》秘書處職能，海洋施肥以及同類型的施肥實驗要依照公約規定取得授權許可，其2010年生效的附件6《涉及海洋施肥的科學研究評估框架》提供了海洋施肥活動影響的評估框架[35]。

2.5 尚無國際管理機制的活動

對于ABNJ的科學研究和鋪設電纜等活動，目前尚未建立專門的國際性機構或達成國際性法律文書提出開展環境影響評價及其管理的具體要求。國際上目前沒有全面評估過海洋科學研究對ABNJ海洋生物多樣性的影響，但有若干項倡議制訂了自愿性的行為守則，以期盡量減少這種影響，如東北大西洋海洋區域海洋環境保護委員會的《在深海和公海負責任的海洋研究的行為守則》等[35]。鋪設海底電纜僅有極少的區域性公約進行管制，該公約僅規定了對電纜的保護和損害賠償等問題，未考慮其鋪設和運營的環境影響。

3 現有國際文書的環境影響評價篩選機制

3.1 基本概念及定義

3.1.1 篩選 主管當局依據法律規定和以往經驗[36]判斷一個擬議活動或項目是否需要進行環境影響評價的程序稱為篩選[37]，也是項目環境影響的預先評價。在歐盟、美國、加拿大和澳大利亞等地區都各自規定了篩選過程中環境影響評價的閾值和標準，閾值和標準兩者之間相互補充。

3.1.2 閾值 通常與項目的數量特征相關[38]，分為強制閾值和豁免閾值，高于強制閾值的活動必須進行EIA，低于豁免閾值的活動不需要進行EIA。閾值的設置提高了篩選的效率，減少了行政成本。

3.1.3 標準 通常與項目的定性特征或其影響有關[39]，當篩選對象是沒有閾值規定的項目時，主管當局根據標準進行判斷擬議項目將產生影響的大小，此時主管當局擁有一定的自由裁量權。

3.2 國際環境影響評價的啟動門檻

由于各國的環保能力與環保意識具有顯著差異，海洋開發活動的環境影響尚缺乏評價標準，故國際上達成的大部分法律文書環境影響評價使用定性門檻，從低到高依次是：“輕微或短暫的影響”、“重大影響”或“重大不利影響”，把對環境造成重大不利影響作為環境影響評價門檻的居多，具體文書規定如表1所示。

表1 國際文書中的環境影響評價啟動門檻規定

3.3 環境影響評價篩選考慮的標準

一方面，由于人類活動類別繁多，不同的活動影響存在差別，難以直接判斷某項活動是否具有重大不利影響；另一方面，重大不利影響本為原則性術語，在篩選工作中不能直接應用，所以主管當局需要參考具體標準來判斷活動的影響大小。

3.3.1 國際環境影響評價的篩選標準 在國際層面，《生物多樣性公約》締約方會議通過的《海洋和沿海區域環境影響評估和戰略性環境評估中考慮生物多樣性時使用的自愿準則》[46]和聯合國糧農組織制定的《公海深海漁業管理國際準則》的篩選標準關注活動對生態系統的影響程度[28]，如：①是否直接或間接地影響生物物理環境，使生物失去生境；②是否超出生境或生態系統的承載能力，并考慮該生態系統的敏感度和恢復能力；③是否改變人們接觸生物資源或占有生物資源的權利等。《關于環境保護的南極條約議定書》[42]的篩選標準除考慮活動自身特點外，還關注項目開發者應對環境安全的能力，如：①提供環境安全操作的能力；②監測關鍵環境參數能力；③應對事故能力。

3.3.2 各國環境影響評價的篩選標準 歐盟的篩選標準注重活動所產生的自然環境影響，整體標準較為全面。其他國家篩選考慮因素各有不同，如美國除了考慮活動的自然影響，還注重低收入社區或聯邦承認的印第安部落等環境公平因素，以及是否產生較大的公共爭議等社會問題；日本在篩選過程中會充分考慮公眾意見；加拿大的篩選標準還考慮解決活動累積影響和解決活動不確定性的能力。綜合各國的篩選標準進行歸類如表2所示。

表2 各國環境影響評價篩選標準匯總

注：空白表示無項目特征。

3.3.3 環境影響評價篩選標準分析 國家間以及國際協議的篩選標準雖然不同，但從活動影響對象歸類，可以概括為2個方面：①由活動引起的自然生態變化，如占用土地面積、利用資源類型和減少生物數量等；②由活動引起的人類社會變化，如增加或減少當地人口、促進或破壞當地經濟等。從活動自身屬性歸類，可以概括為3個方面：①活動特征。如規模、產生廢物類型、對人體和環境的損害等客觀性特點；②活動位置。如是否在自然保護區、歷史文化區等特殊區域；③活動影響。如影響的幅度和空間范圍、影響的持續時間、影響的強度和復雜性等活動產生影響的性質。

4 ABNJ 環境影響評價篩選機制的建議

4.1 ABNJ環境影響評價的啟動門檻

當前學界鮮有對于ABNJ環境影響評價閾值的專門研究，針對各類活動目前難以給與統一的閾值，ABNJ環境影響評價的閾值可沿用“重大不利影響”定性門檻。一方面從法律角度來看，ABNJ環境影響評價制度屬于UNCLOS的第三個執行協定的一部分，繼承UNCLOS的規定是有法可依；另一方面，ABNJ的面積廣闊，人類活動復雜多樣，且各類活動之間具有顯著差異，使用“重大不利影響”的定性門檻較為靈活，方便進行具體活動具體分析。故ABNJ上環境影響評價門檻也應是具有重大不利影響的人類活動，對于不具有此類影響的活動可不進行環境影響評價。

4.2 ABNJ環境影響評價篩選標準

對于ABNJ活動的篩選標準，要考慮ABNJ的自然屬性和活動的特征等因素，綜合各國以及國際實踐所采取的篩選標準，在判斷ABNJ上活動是否具有重大不利影響時，可考慮以下幾方面因素：

項目選址包括：①是否位于脆弱生態系統海域，如：珊瑚礁生態系統、冷泉生態系統和熱液生態系統等；②是否位于特別敏感海域，如重要鳥類區和重要海洋哺乳動物區和生境廊道、保護區、禁漁區等；③是否位于具有獨特資源的海域，如多金屬結核礦區。

項目特征包括：①項目規模大小；②項目建設與運營時間；③產生廢物類型復雜性及其處理方式，如廢物是否可被自然降解、廢物被帶回陸地處置或是直接投放到海里等；④利用資源類型及其再生性，是否超出當地承載力，如區域捕魚量是否超過可捕魚量等；⑤是否會損害人類健康以及權益，如海洋地球工程是否會大范圍的影響海洋生態系統，進而影響人類福祉等。

項目影響包括：①項目影響的強度和范圍，如是否對國家管轄范圍以內區域產生影響等；②影響的頻率和持續時間；③影響的復雜程度以及其可逆性，如采礦對表層水、中層水體和海底同時具有化學污染、噪音污染等多種影響；④事故風險防控和減緩影響手段的有效性；⑤與其他項目的累積影響；⑥影響的不確定性。

4.3 ABNJ環境影響評價適用活動分析

現有國際實踐中，常以清單的形式來對EIA閾值進行補充說明。根據現有研究和調查分析，基于ABNJ活動影響大小，考慮環境管理機制現狀，初步判斷各類活動是否需要EIA，給出篩選的活動清單如表3所示。

表3 ABNJ主要活動開展EIA必要性概況

注：“—”表示暫無相關規定，“X”表示總是不需要開展EIA，“Y”表示總是需要開展EIA，“(Y)”表示需要進行區域環境影響評價，“O”表示需要個案判斷。

5 結論

ABNJ建立環境影響評價制度將是公海制度的第二次變革，現有的國際性和區域性制度和框架，如南極和歐盟的環境影響評價制度和實踐雖然提供了可借鑒的經驗，但無法直接復制并應用于ABNJ。本研究對目前ABNJ活動類型、規模、影響大小和現有管制情況和環境影響評價情況進行梳理，根據現有的環境影響評價的篩選機制，認為未來《聯合國海洋法公約》的第三個執行協定的環境影響評價啟動閾值應為“重大不利影響”，并初步探討了環境影響評價的篩選標準和活動清單。鑒于當前BBNJ問題已啟動了政府間談判，我國應加快ABNJ環境影響評價的相關實施機制研究，爭取在國際規制確定過程中獲得更多的話語權，推動構建既有利于我國海洋發展戰略又有利于保護海洋生物多樣性的ABNJ環境影響評價制度。