OECD針對COVID-19疫情的競爭政策回應

韓偉 任怡 駱夢琪 譯 / 中國社會科學院大學

冠狀病毒疫情已造成重大健康、經濟危機，帶來嚴峻的臨時性供需沖擊。COVID-19的影響最終取決于疫情持續時間和嚴重程度，以及經濟活動何時重啟和疫情反彈情況，這些在很大程度上都取決于政府的干預措施。

確實，COVID-19疫情導致的經濟后果要求政府采取迅速、有力的行動，保持市場與經濟運行。這些干預對于克服危機是必要且正當的，需要在短期內采取必要措施來支持經濟，然后通過一定方式去刺激經濟復蘇，促進更具彈性、更為包容和環境友好型經濟的發展。這可能需要對一些傳統的競爭政策分析框架予以審視，包括更多地考慮動態效率。決策者可能必須在效率與經濟彈性之間進行權衡，以便特定經濟體能夠更好地應對不同類型的危機，處理供應鏈帶來的挑戰，提升社會凝聚力以及鞏固環保方面的成果。為了實現這些合法的政策目標，政策制定者應評估各種可行替代方案，進行成本效益分析，選擇那些能夠最大程度減少競爭限制與扭曲的政策。

合理的產業政策，可通過不扭曲企業之間競爭的方式，將資源配置給某些關鍵行業（比如醫療保健），長期看，這也為有彈性、可持續的經濟發展奠定基礎。修復中長期的有效競爭，也是確保經濟迅速與持續恢復的關鍵。

為使市場長期良好運行，競爭執法部門當下應發揮作用，就政策設計與實施向政府提供建議，確保在可能、適當的情形下，政府疫情相關應對措施能遵循競爭方面的原則。這將限制特定政策（這些政策為解決危機導致的市場失靈而提出）對競爭的不必要扭曲，并阻止這些將減緩經濟復蘇的政策的實施。

本政策簡報基于OECD競爭委員會的工作成果編寫，該委員會在競爭法與競爭政策領域制定并推廣了一系列最佳實踐指引。本簡報第一部分側重于國家干預措施以及競爭政策的作用，后兩部分聚焦短期與中期的競爭執法。

一、國家干預措施以及競爭政策的作用

COVID-19的影響最終取決于疫情持續時間和嚴重程度，以及經濟活動何時重啟和疫情反彈情況，這些在很大程度上都取決于政府的干預措施。確實，在需求和供給遭受異常和暫時性沖擊時，政府可以支持消費者、工人和企業度過難關，并確保一旦危機過去便恢復經濟活動。與以往的危機一樣，這可能意味著對一些市場進行重大、即時性干預，干預領域涉及受危機影響最嚴重的市場（比如航空、旅游、醫療保健）以及可能后續受影響的其他市場。

（一）明確、透明的競爭中立規則的作用

各國可能需要確保為企業提供足夠的流動性，防止因需求和供給雙重沖擊導致部分有效運營的企業被迫退出市場，確保COVID-19爆發期間和之后經濟活動的連續性。政府可以采取直接發放資金、補貼、銀行擔保以及其他國家支持形式。但是，如果沒有精心設計，國家支持可能造成競爭扭曲，讓獲得援助的企業與未獲援助的競爭者之間的競爭出現不平衡。

當某些企業處于不利地位時，這些能最有效進行生產的主體將不再生產商品或提供服務。高價有時源于稀缺資源的次優利用，源于使用低效生產方法或不采用新的、更好的技術。競爭中立原則可以提高整個經濟的效率。

從競爭中立角度來看，基于客觀標準、清晰規則并適用于具體行業中所有企業的普適性援助（例如稅款遲延繳納或對短期工進行補貼），不會引發任何問題。從競爭的角度來看，對特定企業的支持可能產生更多問題，需要更清晰的規則以確保它不會影響那些獲得公共支持的企業與未獲公共支持的企業之間的公平競爭環境。

競爭政策可以在公共支持的退出機制方面發揮作用，從而有助于危機后市場機制得以恢復，同時避免因公共支持的不當停止而對市場造成損害。公共支持措施應以合理、透明、可預見的方式及時加以限制，各國政府應在條件允許時立即停止支持。支持措施的停止時機至關重要。一方面，過早停止支持可能加大受助企業失敗的風險，并使競爭更加脆弱。另一方面，持久的支持可能導致某些企業依賴公共支持，從而降低其競爭和創新的動力。

公共支持的退出機制可能包括在市場情況允許時盡快停止國家支持的激勵措施，并通過促進競爭的方式使市場恢復正常。政府在設計退出機制時，應重視競爭執法部門的建議。這可能非常復雜，需要仔細考量，尤其是要在靈活性與法律確定性之間取得平衡。

確保國家干預措施競爭中立的指引示例

確保與當前緊急情況相適應的競爭中立標準的指引例證是2020年3月19日歐委會發布的《冠狀病毒爆發背景下支持經濟的臨時框架》（Temporary Framework to support the economy in the context of the coronavirus outbreak）。該 框 架讓成員國能夠使用國家援助規則在COVID-19爆發期間支持經濟發展，以確保為各種類型的企業提供足夠的流動性，并在危機期間和危機之后保持經濟活動的連續性。它明確了五種類型的援助，包括向企業提供最高80萬歐元的計劃以解決迫切的流動性需求，銀行貸款的國家擔保，以及為企業提供公共貸款。例如，它參考企業的工資單或營業額，將補貼貸款或擔保與企業的經濟活動規模聯系起來。

（二）產業政策不應導致貿易保護主義措施

隨著政府將政策重點從緊迫的短期措施轉向鼓勵經濟復蘇的長期措施，它們將需要確保市場能有效競爭。在產業政策方面，過去數年很多國家都重視選擇性政策工具，比如關注集群化、針對特定區域以及任務導向的創新政策。較之傳統的選擇性政策（比如更寬松的合并控制），這些側重解決特定市場失靈的政策可能會持續受到青睞。企業免于競爭會降低其效率以及對經濟復蘇的貢獻。市場應保持開放，并遵守競爭中立原則。

（三）建議

政府應當：

1.規劃市場干預措施時，征求并接受競爭執法部門的建議，以確保解決特定市場危機所致市場失靈的干預措施，是必要且合乎比例的。他們應確保所采取的任何支持措施都是透明、暫時的，且國家干預措施的積極影響應超過競爭扭曲所產生的消極影響。

2.在此關鍵時期，針對特定企業的所有措施都應仔細設計，精確制定支持措施去解決已發現的問題，并實施階段性監督。避免對那些危機前已快倒閉或存在重大結構性問題的企業，提供選擇性援助。

3.在條件允許時，以促進競爭的方式盡快停止支持。在支持措施的設計階段，便應就退出機制征求競爭執法部門的建議。

4.當危機表明有必要向特定企業施加新的公共服務義務時，適當、透明地給予企業補償。

競爭執法部門應當：

1.通過提供意見和建議來幫助政府實施國家支持措施，或者在有權審批此類措施的情形下予以優先處理。

2.通過提供適用于某類經濟、行業或地區所有企業的明確、普適、客觀的規則，就如何確保公平競爭環境以及避免市場扭曲，向政府提供意見或指引。

3.加強對政府其他部門的宣傳，解釋應遵循的競爭原則，以確保危機后市場保持競爭，這對于經濟復蘇至關重要。應提倡政府采取那些促進競爭的政策措施，而非那些可能對市場造成長期損害的干預措施。

4.與其他司法轄區合作以確保一 定程度的國際協調，從而讓各國之間也有一個公平的競爭環境，并繼續倡導反對貿易保護主義措施。

二、執法：疫情對企業行為的短期影響

危機期間和危機后的競爭執法對于確保市場短期內良好運行至關重要，即使當前情況帶來了實踐、理論與證據方面的系列嚴峻挑戰，這包括如何處理定價方面的濫用行為、合作協議與危機卡特爾，對拯救性并購的審查，案件調查的優先次序以及確保有效執法的其他程序機制。

COVID-19危機引起的供需沖擊，可能顯著影響企業在市場上提供基礎性商品和服務的行為方式。特別是，COVID-19導致對某些產品的需求急劇增加，因為對大量工人的禁閉措施導致部分基礎性產品的生產或分銷出現困難，從而導致短缺。企業商業行為的某些變化，可通過企業基于新的市場環境調整其商業策略來解釋，但一些變化可能需要競爭執法部門的嚴格審查。最終可能成為問題的兩類行為是：剝削性定價以及與競爭對手的合作。

（一）可疑的定價行為

危機期間，某些商品的價格可能會急劇上漲。雖然漲價可能是危機導致市場環境變化的合理結果（比如高需求中的產品短缺或者國際供應鏈中斷），但仍存在企業在經濟困境中對消費者實施策略性剝削的風險。通過定價政策（比如過高定價）對消費者的剝削，如果在某種形式的需求或供給沖擊后（比如地震或疫情所致）大幅、快速漲價，通常被稱為價格欺詐（price gouging）。

在這種情況下，部分企業可能進行提價或者減少出貨量，使得先前以較低價格獲得的庫存收益最大化。在某些轄區，過高定價可能被視為剝削性濫用市場支配地位。這些是復雜的情況，需要先確認存在市場支配地位。保護消費者權益的執法機構，可能同樣可以處理價格上漲等問題。在這兩種情況下，執法部門共同面臨的挑戰是，將濫用市場支配地位或者不公平定價行為，與那些針對緊急情況造成的臨時短缺作出的合法反應，進行區分。解決該問題的另一種方法是，政府實施價格管制。盡管此類政策可能在短期內保護消費者免受價格欺詐的侵害，但它們面臨扭曲價格信號的風險，而正常的價格信號會鼓勵企業擴大產量并迅速進入市場以解決短缺問題。

通過定價政策剝削消費者的相關調查示例

英國CMA

“競爭與市場管理局（CMA）希望確保商家不利用當前的情況去剝削他人。它將考慮任何可以證明企業違反競爭法或消費者權益保護法的證據，例如對防護設備過高定價或對功效做出誤導性聲明（……）”。“COVID-19：冠狀病毒爆發期間的銷售與定價行為”（COVID-19:sales and pricing practices during Coronavirus outbreak），2020年3月5日。

意大利AGCM

“今天，意大利反壟斷局（AutoantiàGarante della Concorrenza e del Mercato）要求主要的在線銷售平臺和其他銷售站點提供洗手液和一次性呼吸防護口罩的相關營銷信息”。“ICA：冠狀病毒，反壟斷局介入消毒產品和口罩的銷售”(ICA: Coronavirus, the Authority intervenes in the sale of sanitizing products and masks），2020年2月27日。

（二）競爭對手之間的合作協議

在危機期間，競爭對手之間的合作可能會增加，因為企業可能會參與聯合研發項目（例如醫學研究）或參與基礎產品（例如食物鏈或急需產品）的聯合生產與分銷。為增加某種產品的產量或協調某項基本服務，危機期間可能需要這類安排。它們甚至可能被政府提倡。競爭對手之間的合作確實可以通過提供更多產品來提升消費者的福利，并且大多數國家的競爭法都允許競爭對手之間在提升效率以及有利于消費者利益的情況下進行合作。但是，競爭執法部門應確保這種合作不會擴散至對競爭的核心限制領域，比如價格固定（參見下文“危機卡特爾”）。此外，競爭執法部門應確保任何短期合作的持續時間，不會超過解決危機所需的時間。

同樣，競爭執法部門可能希望在政府考慮對集體談判權進行監管時提供建議，并分析在面臨壟斷勢力（比如在數字平臺中）時，工人之間的協議是否具有反競爭性。

競爭對手之間的合作協議示例

歐洲競爭網絡（ECN）

“ ECN理解，這種特殊情況可能觸發企業合作以確保向消費者供應和公平分配稀缺產品的需求。在當前情況下，ECN不會積極干預已實施的必要、臨時性措施，以避免供給短缺。 （…）。這類措施不太可能出現問題（…）”。“歐洲競爭網絡（ECN）關于在新冠危機期間適用競爭法的聯合聲明”（Joint statement by the European Competition Network (ECN) on application of competition law during the Corona crisis），2020年3月23日。

美國聯邦貿易委員會（FTC）和司法部（DoJ）

“執法部門致力于為經濟中各行業的個人和企業提供指引，確保其行為符合聯邦反托拉斯法（...）。有興趣的企業應參考執法部門如何分析競爭對手之間合作與協作的聲明，（…）”。“FTC-DOJ關于COVID-19的反托拉斯聯合聲明”（Joint FTC-DOJ Antitrust Statement regarding COVID-19），2020年3月24日。類似地，歐委會也承諾提供快速和非正式性指引：“反壟斷規則與冠狀病毒”（Antitrust rules and coronavirus），2020年3月。

挪威競爭管理局

“基于新冠疫情，從今天起，挪威政府授予運輸行業三個月臨時性豁免適用《挪威競爭法》有關禁止反競爭協議和行為的規定。（...）。如果適用豁免，必須向競爭管理局申報”。“授予運輸行業臨時性競爭法豁免”（Transportation sector is granted temporary exception from the Competition Act），2020年3月19日。

澳大利亞競爭與消費者委員會

ACCC已 授 予Medicines Australia (MA）、通用和生物仿制藥協會（GBMA）及其成員有條件的臨時性授權，以便在COVID-19疫情（...）期間他們能共同支持基本藥物的持續供給，以識別和緩解任何可能影響澳大利亞藥品供給的短缺或供應鏈問題。這可能涉及協調藥品訂單和供給請求并確定其優先級，共同投標以及共享藥品庫存、供給渠道以及提升澳大利亞藥品生產機會的相關信息。“藥品生產商開始合作以 應 對COVID-19”（Medicine manufacturers to coordinate on COVID-19 response），2020年4月3日。

ACCC已給予澳大利亞資產證券化論壇（ASF）成員臨時性授權，讓他們能共同協助小規模貸方在COVID-19疫情造成的經濟中斷期間維持流動性，并向消費者和小型企業發放貸款。在此之前，聯邦政府宣布了150億美元的結構性金融支持基金（SFSF），該基金將允許規模較小的授權存款機構（ADI）和非ADI貸方以有競爭力的價格獲得資金。SFSF將由澳大利亞財務管理辦公室（AOFM）管理。臨時授權將允許ASF成員協調有關如何管理該計劃的意見。“COVID-19期間合作援助小規模貸方”（Cooperation on funding to aid smaller lenders during COVID-19），2020年4月8日。

（三）競爭執法部門應仔細評估危機卡特爾（crisis cartels）

面對危機，部分企業可能傾向于通過加入所謂的“危機卡特爾”（即危機期間，大多數或所有競爭者之間達成的限制出貨量和/或減少產能的協議，目的是提升利潤率以及避免退出市場），來重組產業結構。這可能會提升危機期間以及危機后出現卡特爾的可能性。過去，類似協議往往被政府允許甚至是政府直接促成的。這就提出一個問題，即競爭執法部門在這種情況下是否應該對潛在反競爭行為持更寬容的態度。有證據表明，導致固定價格、限制產量或降低產能的安排極為有害，應積極予以制止。

（四）建議

競爭執法部門應當：

1.密切關注任何顯著且快速的價格上漲。在短期內，可能需要采取執法行動去確認供應鏈中的價格何時何地上漲，適當時采用臨時性措施或警告函迅速制止漲價行為。

2.與消費者保護部門協調行動，或依據消費者保護方面的權力（如果有）去保護消費者免受不公平定價行為的侵害。

3.通過競爭倡導提醒政府實施的價格管制措施的風險，包括扭曲可以刺激生產的價格信號，并削弱市場新進入者解決短缺問題的動機的相關風險。

4.及時向企業說明他們如何考慮競爭者之間的協議所產生的效率（比如設置快軌通道就特定合作案件提供意見），尤其是那些涉及危機中優先領域的案件，例如醫療產品和食品供應鏈。他們應確保競爭者之間的合作是必要的，而且是暫時性的。合作協議不應包含價格固定之類的核心限制。

5.仔細評估支持危機卡特爾的理由。任何被豁免的卡特爾都應限于特定期限，并應根據事先確立的標準進行審查。

三、執法：疫情對市場結構的中期影響

COVID-19疫情導致的經濟危機的結構性后果可能是市場集中度水平的提升，只要某些企業遭受財務困境并退出市場。希望通過與更健康的競爭對手合并來改善自身狀況的并購活動，會推動市場集中度的提升。結果是，競爭執法部門可能需要去審查一些緊急且重要的并購，包括所謂的“拯救性并購”（rescue mergers），即收購可能面臨破產的企業。這種情況下，合并控制在防止可能對市場結構造成長期損害的交易中，發揮關鍵性作用。

（一）競爭執法部門應仔細審查破產企業抗辯

財務和經濟困難將迫使一些企業在危機中退出市場。因此，競爭執法部門可能需要審查一些緊急且重要的合并，確保基于公共利益考量而被批準的反競爭性合并，控制在有限的范圍。

對于所謂的拯救性并購，合并審查可能變得特別具有挑戰性。這類合并中，合并方聲稱如果不交易，目標企業將退出市場（“破產企業抗辯”），請求執法部門批準這類限制競爭的交易。如果特定資產的確會退出市場，盡管合并后實體的市場力量會提升，較之讓目標企業破產，批準合并可能更有利于市場競爭。因此，競爭執法部門需要繼續審查此類合并，確保當事方符合舉證標準，以證明破產企業抗辯確實應該被適用。否則，競爭執法部門會面臨批準反競爭性合并從而對市場產生長期負面結構性影響的風險。

（二）競爭執法部門應繼續認真考量公共利益

競爭執法部門將承受著基于公共政策目標去批準特定合并交易的壓力，公共政策目標包括維持國家冠軍企業或確保某些產品在其領土內生產。這場危機可能會進一步催生對傳統競爭政策分析框架中的某些要素的質疑，從而更加強調對動態效率的評估，并導致人們去反思執法中可能也需要考慮供應鏈、社會凝聚力以及環境方面的因素。

歐盟破產抗辯例證

歐委會在其《橫向合并指南》（Guidelines on the assessment of horizontal mergers）中指出，如果交易中的一家企業是破產企業，則可以批準原本有問題的合并。為此，證據門檻很高。應同時滿足三項條件：（1）如果不合并，破產企業將由于財務困難很快退出市場；（2）沒有比擬議合并更少反競爭性的可行替代交易或重組；（3）如果不合并，破產企業的資產將不可避免地退出市場。

（三）建議

競爭執法部門應當：

仔細審查拯救性并購，僅在證據充分的情形下才接受破產企業抗辯，從而避免以長期和更高的成本為代價獲得短期利益。

競爭執法部門和政府應當：

僅在特殊情況下，以透明的方式基于其他公共政策考慮因素批準反競爭性合并。