鄉村振興下新型職業農民培育政策執行偏差機理分析
——基于史密斯執行過程模型

翁員媛

（揚州大學 社會治理創新研究中心，江蘇 揚州225009）

一、問題提出

發展為了人，發展依靠人。城鎮化發展，大量農村勞動力進城務工，農村人才流失，鄉村建設人才匱乏。農村現代化是現代化建設的題中應有之義，關乎全局與長遠，而鄉村人才是鄉村振興的硬支撐，新型職業農民是鄉村人才發展的重點。2012年原農業部出臺了 《新型職業農民培育試點工作方案》，自2012年首次提出大力培育新型職業農民以來，新型職業農民的培育工作引起了各界廣泛關注。近年來，我國新型職業農民培育工作取得了明顯進展，截至2018年1月，我國新型職業農民規模超過1400萬人，2019年習總書記在給全國涉農高校代表的回信上提及：“農業現代化關鍵在科技、在人才”。根據目前我國新型職業農民培育政策的執行效果來看，總體而言，處于一種利好的趨勢，但仍存在一些問題，這些問題亟須剖析與解決。那么新型職業農民培育政策執行影響因素具體有哪些？以史密斯執行過程模型為分析框架，對新型職業農民培育政策進行整體觀察，探究引起執行困難的根源性問題，優化政策執行力。

二、模型與概念解釋

（一）史密斯模型

美國學者艾莉森曾指出：“在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行”。史密斯模型執行必須有四個方面：第一，理想化的政策，指合理、正確的政策，包括政策的目標、內容、范圍、規定等。第二，執行機構，負責政策執行的政府機關和單位。第三，目標群體，即政策對象。第四，政策環境，主要包括政治、經濟、文化、社會等。四個變量彼此互動產生張力，影響政策執行過程從緊張達到協調緩和的狀態，如果有問題則立即“反饋”，反之，進行“建制”，再間接予以“反饋”。

（二）新型職業農民

作為鄉村振興建設的主體，新型農民是相對于素養不高的傳統農民而言的，泛指具備現代化素養的農民群體。農業部2017年“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃中表述：“新型職業農民是以農業為職業、具有相應的專業技能、收入主要來自農業生產經營并達到相當水平的現代農業從業者。”新型職業農民是在新型城鎮化及城鄉一體化背景下提出的，摒棄了傳統意義的農民概念，將新型農民與職業農民相結合。主要包括生產經營型、專業技能型、社會服務型的農民，具備一定的文化和職業素養、掌握現代農業的生產技能、富有自主創新與創業精神，主動適應現代化的發展要求，是新時代鄉村振興戰略下重要的開拓者。

三、新型職業農民培育政策執行阻因

（一）理想化政策

1.生態建構的政策不足，難以形成持續性立體發展模式。新型職業農民政策內容整體銜接的協調配合有待增強，配套性和操作性的地方性細則需要進行動態化的調整。改革開放40年來，我國農村發生了翻天覆地的變化，“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，“十三五”規劃期間要求全國要培育出2000萬名職業農民，這就要求我們要加快培育的規模與速度。但目前由于區域間的差異性，新型職業農民的培育缺乏相配套的保障體系，政策文本不夠健全，培育職業農民不僅需要政府的大力支持，更需要系統性、長期性和基礎性的政策支持。2019年農村農業部統計數據顯示，在教育程度上，農業從業者初中以下的文化程度占到90%至95%。年齡結構上，各區域的務農農民50歲以上的普遍超過90%，因此要加大對新型職業農民的培育扶持，拓寬政策的一體化建設。但由于扶持政策涉及面大，各級政府大多仍在探索實踐中，有效的扶持政策突破不多。現有的一些支農惠農富農政策也未能有效整合,難以形成支持新型職業農民扶持的配套性的體系。自2012年以來，我國就職業農民培育政策出臺了很多政策性的文件，但大多是綱領性的文件，規定的內容寬泛，立法層級低，沒有專門針對職業農民的法律文件，地方執行難以保證政策的長期發展效力。

2.政策內容碎片化，精準培育有待提高。隨著經濟社會發展的不斷深入，農民的發展需求也逐步呈多元化的趨勢，那么就要求深化提高新型職業農民培育的精準度。目前培育政策難以滿足個性化長遠需求，培育政策的內容與體系缺乏科學性與時效性。比如在信貸、補貼獎勵、信息化電子商務培訓等方面沒有明確化、透明化的細則，新型職業農民的資格證書也無法很好地與具體實際掛鉤，政策整體更新相對較慢，導致整體處于一種疲軟狀態。雖然國家近些年來加大對職業農民的培育資助，但重視了前期的投入支持，忽略了中后期的貫徹與深化，導致很多農民仍然選擇進城務工。如果不能實時追蹤目標群體，就無法做到對癥下藥，進而影響政策本身的長期貫徹執行，從而導致政策制定的偏差。

（二）執行機構

1.執行主體協同性不足，整體的執行效力有待加強。合理的政策執行機構是政策執行的重要保證，政策的執行主體包括執行一項政策時具體配套的機構設置、人員配備和物資、場所等資源供給。由于新型職業農民培育的特殊性，主要涉及行政組織部門和專門的農業培育院校。政府部門與培訓機構的聯動配合直接影響新型職業農民培育政策的有效執行。政策執行主體缺乏定期追蹤和長期執行貫徹且專業化程度有待提高，在政策的具體落實過程中，客觀上，由于培育政策條件受限，農村環境復雜，事務繁多，政府提供的公共服務數量與質量都難以滿足農村的多樣化需求。同時，單一化的農村公共服務體系，勢必導致政策執行的缺位、錯位或者越位現象。其次，政策監督體系不完善，難以及時有效地發現問題和解決問題。與此同時，基層執行人員的能力有限，在執行的過程中必然對政策的理解程度存在偏差，導致執行效力弱化。

2.教育培育的責任主體不明晰，導致教育功能弱化。培育工作本身是一項復雜的工程，培育對象千差萬別，需求層次也千差萬別，但當下新型職業農民培育機構同質化現象頻繁，部門眾多，職責不一，政府的農業、科技、教育等部門都需要對新型職業農民進行培訓。但是培訓過程都是斷層和碎片化的培育，導致整個政策培育周期與需要節點不吻合。其次，培育內容與模式相對單一，滿足不了農業現代化需求，難以實施精準化培育體系，尚未形成新型職業農民精準培育大格局，導致教育功能弱化。與此同時，各大培育部門與機構偏重于前期培育工作，忽視了中后期的指導培育，影響培育政策的可持續發展。

（三）目標群體

1.農民主體性建構缺失。從主體與主體性的思想史和實踐史來看，所謂主體性就是指人作為主體的性狀和特征，是人之所以具有主體性地位的性質或角色功能。為貫徹落實鄉村振興戰略，引領地方脫貧攻堅，各個區域都相繼出臺了鄉村振興戰略計劃，但農民參與度不高，未能充分調動當地農民的積極性。同時，農村勞動力由于結構性失衡，面臨著若干基礎性、系統性的成長問題，很難充分發揮好職業農民的培育作用。在農業生產環節，很多區域都是小農戶為主，土地經營的規模有限，且經營分散，不利于機械化大生產。與此同時，很多區域土地流轉的租金過高，影響農民的生產積極性與投資熱情。從農民主體的整個成長空間來看，仍然受限于當地的自然與社會經濟水平的剛性條件，變相壓縮了新型職業農民的潛在成長空間，要想充分發揮好新型職業農民的帶動作用，必須要先解決農民發展的根本性問題。

2.農民專業綜合素質不高。農民的素質決定了農村發展的速度，決定新農村建設的文明程度，決定鄉村振興的發展進度。當前我國與農業強國最大的差距不在農業科技創新,而在農業勞動者素質跟不上農業發展的步伐,。雖然新時代中國特色社會主義的發展使農民自身的主體意識開始提高，但對于如何發揮主體的能動性還存在不足，以至于對新農村建設中的職業農民培育政策難以產生認同感，認為農民安心搞好農業就行了。例如，農村教育問題，雖然國家大力支持鄉村教育建設，但問題仍然存在，農民自身的教育觀念還有很多誤區，所以農民參加職業培訓活動通常都是被動參加，主動性不高。另一方面，農民科學文化水平較低，雖然新型職業農民培育工作加大了對農民科學文化水平的教育，但粗糙式的教育模式，使農民難以將理論知識應用到實踐當中，現代化農業發展的多樣化、專業化、信息化趨勢越來越快，受限于年齡、文化水平、自身更新意識等，農民很難在短時期內消化所有的培育知識，新型職業農民長遠發展受限。

（四）政策環境

1.經濟環境：農村市場經濟體系不完善，不利于職業農民的轉型發展。新時代中國特色社會主義經濟正處于轉型關鍵時期，農村改革發展面臨的環境復雜多變，加大農業現代化建設需要良性循環的經濟環境。信息化技術的快速發展促進了農業的現代化，但仍然存在很多問題：首先，新型職業農民要想轉型升級搞好農業現代化，需要政策的傳遞、農村金融、農村電商、農村技術輔導、農村醫療等系統化的基礎設施，但由于缺乏統一的規劃協調，很多農民沒有能力通過市場化信息渠道進行農業專業化大生產，部分落后地區也尚未構建以政府為主導，社會資本參與的市場化服務體系。其次，農村農業勞動力人口匱乏，缺乏支撐鄉村振興進程的勞動力，據國家統計局數據顯示，截至2018年年末，中國大陸總人口139538萬人，同比增長0.38%；從性別結構來看，男性人口71351萬人，同比增長3%，女性人口68187萬人，同比增長0.47%；從城鄉結構來看，城鎮常住人口83137萬人，同比增長2.2%，鄉村常住人口56401萬人，同比下降2.19%，由此可見，農村人口逐年下降，且人口結構性失衡，老年化現象嚴重，這使新型職業農民培育政策的推進以及農村經濟環境的改善面臨著勞動力不足的困境。

2.制度環境：培育保障不完備，不利于培育政策的可持續發展。首先，城鄉之間的社會保障和福利的差距是農民轉型為職業農民的最大障礙，良好的基礎設施建設是促進一個地區農業現代化發展以及經濟轉型的重要保證。從實際情況來看,我國農村地區基礎設施建設仍然存在嚴重不足,主要表現在道路系統、農業機械化、水利設施配置、醫療環保設施、教育水平、農民權益等。對偏遠農村地區來說,交通不發達，影響農業的生產銷售過程。其次，政策環境下的監督與法律保障有待健全，農民的市場風控意識不強，難以適應快速發展的市場經濟，影響農民的健康可持續發展。

四、優化新型職業農民培育政策執行建議

（一）強化政策引領：整合培育政策，完善政策內容

強化新型職業農民培育政策，整合培育資源，拓寬培育渠道，完善各個區域教育、培育體制與政策體系，推進新型職業農民全面發展。針對政策體系出現的問題，首先要強化頂層設計的總體規劃，同時構建不同政策體系之間的協調統一，良好的政策運行體系需要不同層級之間的協調配合，新型職業農民培育政策涉及多個部門，需要充分整合完善政策的設計與立法保障，統籌協調形成系統化的配套培育體系。其次，要加大對培育政策內容的優化，整合教育資源，將各個碎片化的教育部門整合起來，有條不紊地形成一個培育大格局。既要做好前期的培育工作，還要密切聯系后期的就業創業工作，區域間也要加大培育聯系，進行精準化培育。

（二）明確執行主體：建立培育工程數據庫，層級化督評追蹤

政策和策略是黨的生命，好的政策關鍵在落實，要實現鄉村振興建設的歷史任務基層執行主體必須要扎實落實檢查督促工作。首先，建立跟蹤考評機制，不斷優化執政水平和執政能力，以民為本，提高自身服務意識，積極調動社會力量，減少執行阻力。新型職業農民培育工作是一項長期、復雜的工作，必須要充分調動農民的積極性與主動性，與培育機構建立長效合作機制，定期對新型職業農民進行動態評價與考核，建立進入與退出機制數據庫，在線上和線下進行透明、公開的審核，提高培育新型職業農民的效率和質量。其次，加大對政府部門和培育部門的能力培養，基層干部由于綜合水平受限很難實時與鄉村振興的需求對接，所以，必須要加大對行政部門的能力培養；與此同時，依據現代化的數據庫定期追蹤考核，提高培育水平與農民的參與意識。

（三）完善人才結構：突出需求導向，構成推動農民發展的動力機制

農業現代化最關鍵的問題是突出農民現代化，為了提升農民現代化水平，需要突出農民的需求與發展，提高農民的素質，加大農民內生動力的培育工作。新型職業農民的培育工作就是要堅持以民為本，突出農民的需求，開發農民發展的動力源泉，將動力源泉轉化為現實的動力，從而更好地培育和維持新型職業農業事業。新型職業農民的培育工作在不同的層面上要有所差別：首先，在宏觀層面上，主要通過農業類研發和培育訓練，合理配置資源，提高農民的整體能力與素養。其次，從中觀層面上要增強農民之間的組織凝聚力，使整個農民之間連成一個生產鏈，增強合作意識與競爭意識，為農民更好地應對市場競爭、促進農村經濟健康可持續發展奠定基礎。再次，從微觀層面來看，要因地制宜地培育農民，注重農民主體意識與職業素養的培育，建立長效動力機制，突出需求導向，為農業農村現代化建設培育高素質實用人才。與此同時，要建立后備人才庫，從基礎抓起，從年輕人抓起，為新時代中國特色社會主義建設儲備新農村建設時代新人。

（四）優化政策環境：改善農村的社會經濟環境，營造良好的培育氛圍

數據信息化的快速發展和農村網格化治理模式為鄉村政策環境的優化提供了及時有效的平臺，要充分發揮數據分析與網格員的重要作用，為鄉村振興和農業現代化的發展營造優良的政策環境，積極整合鄉村資源，優化鄉村制度建設與法治建設，找準工作的抓手，健全適合鄉村振興的經濟體系，合理配置資源，貫徹落實黨和政府關于《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年中央“一號文件”)，發展現代化農業需要完善鄉村市場環境，讓農民有獲得感、歸屬感、安全感與幸福感。要堅持以人為本，改善鄉村政策環境，聯動推進戶籍制度、土地制度、產權制度、住房制度、社保制度等一體化的綜合配套體系改革，打破城鄉二元束縛，加大立法保障，明確新型職業農民的地位與權利，保障農民的權益不受侵犯。要營造新型職業農民培育和成長的良好政策環境，帶動更多的傳統農民轉化為新型職業農民。

總之，加快培育新型職業農民群體是新時代鄉村振興的一項重大戰略任務，實施鄉村振興戰略要充分發揮好廣大農民的積極性、主動性與創造性，激活鄉村振興的內生動力，讓農民在鄉村振興中有更多的獲得感、幸福感、安全感。