城市外交助力構建雙循環新發展格局

●程 銘 南麗軍 王玉華

2020 年7 月30 日，中共中央政治局會議上提出要“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”這是國家在應對復雜的國際環境和新冠疫情的沖擊下對國家發展做出的新的部署和安排。無論是國際循環還是國內循環，要確保我國產業、市場、經濟與社會循環的暢通，都要依托以城市為載體的全面發展，而城市外交作為國家總體外交的組成部分，承載著地方層面的對外交流與合作，是促進地方經濟發展、參與全球治理的重要行為體，對落實雙循環新發展格局應發揮積極作用，開展新作為。

一、城市外交在構建雙循環新發展格局中的作用

1.城市外交是國內國際雙循環的銜接器。從國內國際雙循環的關系來看，國內循環是嵌入在國際循環之中的，而國際循環是要服務于國內循環的；兩個循環需要相互促進形成良性互動，才能維護好國家經濟發展社會穩定的大局。而城市外交的目的是配合國家總體外交，推進本地區對外交往，帶動經濟社會發展。改革開放以來，對外，我國許多先發城市利用區域優勢，積極開展招商引資，在承接國外產業轉移、推動產業園區合作、促進貿易投資交流等各方面主動作為，充分發揮城市外交的能動性，推動城市快速發展。北京、上海、廣州、深圳已經發展為國際化的大都市，近年來杭州、西安、重慶、成都、武漢等城市也通過承辦各種國際會議、國際賽事等活動來帶動城市治理的全面進步，不斷提升城市的對外交往能力；對內，這些特大、超大城市的崛起也將其發展效能外溢到周邊地區，建立以中心城市引領城市群發展模式，帶動區域快速發展，長三角、珠三角、粵港澳大灣區、成渝城市群等區域的發展起到了良好的示范效應。城市外交在有效銜接國內國際大循環系統中正在發揮積極的作用。

2.城市外交是擴大世界城市網絡保障國際大循環的穩定器。雙循環新發展格局中強調以國內大循環為主體，但絕不是封閉的國內循環，而是要充分發揮國內市場規模的潛力和優勢，完善生產體系，提升需求結構和供給能力，提高我國產業鏈、供應鏈的穩定性和競爭力，從而擴大對外開放的水平，構建對外開放新格局，以國內循環來有力支撐國際循環。世界城市理論認為，全球生產的分工與合作導致城市聯系越來越頻繁，全球化下的城市已經超越了靜態地理的概念，成長為內嵌于全球經濟網絡中的世界城市。作為承載著各種物資流、金融流、技術流、人才流等動態要素的重要節點，世界城市開始超越國家邊界形成相互連接在一起的城市網絡。

3.城市外交是夯實城市化進程推動國內大循環落地的助推器。從國際大循環到國內大循環的演變是國家內生性要求的結果。改革開放40 年來，國家經濟快速發展，經濟總量不斷攀升，但區域間、城鄉間發展的不平衡也非常突出，從以國際大循環為主體轉向以國內大循環為主體就是要解決發展不平衡的問題，以擴大內需為戰略基點，國家推出了新一輪西部大開發、推進新時代東北振興、興邊富民等行動方案，配以“一帶一路”建設總體規劃，來提升這些地區的發展水平，重點還是要依托這些地區的中心城市及節點城市的發展建設來深化改革進程、縮小城市間、地區間的發展差距；另一方面，在城市化進程不斷加快、城市地位顯著提高的同時，城鄉間的發展不平衡及城鄉二元結構也限制了國內需求的有效增長，要想擴大內需支持經濟發展，必然要進一步加快城市化進程，完善基礎設施建設、提高公共產品質量與服務水平、解決農民工及其家庭在城市定居、生活與發展等問題。這些對城市的內向性需求也有賴于城市的外向性發展，以外循環帶動內循環，通過城市外交建立起城市間的聯系性，通過城市間的合作機制來落實城市政策的外向性，從而推動國內大循環的平穩落地。

二、城市外交在雙循環新發展格局中存在的不足

1.象征意義多于實質性合作。中國城市外交的實踐起源于國際友好城市的建立與交流，并一直延續至今成為中國各級地方政府開展對外交流的主要活動形式，由于城市間發展的差異性，相比于承辦大型國際活動、參加國際組織、參與全球治理等模式，更多的地方政府習慣于通過締結友城來開展對外交往，從1973年天津市與日本神戶市締結了第一對友好城市關系開始，中國友城的建設數量不斷增加，但活動形式還主要表現為人文交流、信息交流、政府領導率團互訪等迎來送往的象征性活動，更有一些友好城市簽訂協議后就再無往來，城市間的學習借鑒與務實合作明顯不足，雖然近年來地方政府也在努力開展友城間的務實合作或與未締結友城的城市進行項目合作，但合作成效差別較大，也反映出地方政府開展對外交往、推進國際合作的能力參差不齊。在暢通國內國際雙循環的要求下，城市作為國家經濟力量的主要體現，需要同時參與國內、國際分工與競爭，因此，促進務實合作、提高項目運行能力、提升城市形象就成為城市政府補齊短板的重要方向。

2.各城市對外發展不平衡。構建雙循環的新發展格局關鍵要解決城市間發展不平衡的問題，在國內大循環中，這種不平衡限制了國內超大規模市場的優勢，約束了產業鏈布局、要素市場化配置和供給需求結構的優化升級；在國際大循環中，國家以“一帶一路”倡議為總體規劃，進行六廊六路多國多港的建設，其中六廊指新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經濟走廊，連接這些走廊的省份多為經濟發展較為落后的內陸、邊疆省份，開展對外交往合作的能力和經驗明顯不足，民眾的公共外交意識也偏于落后，這也制約了“一帶一路”內外聯通大走廊的建設與發展。

3.普遍缺乏頂層設計。在國家層面，地方政府的對外交往活動，特別是友好城市的締結是由中國人民對外友好協會進行管理，歸口外交部領導，工作流程是地方申請、報全國友協審核、最后由外交部批準，這種自下而上的方式，一方面可以調動地方政府主動成為國際事務的參與者，但另一方面對于交往能力弱、被動性強的地方政府而言，缺少中央政府的牽頭和協調機制的平衡，則會始終處于落后的狀態。在地方層面，城市外交主要由市外事工作領導小組領導、由市外僑辦具體工作，基本上是兩塊牌子一套人馬，外辦的工作主要集中于外事性的組織接待活動，經濟項目的合作則由對口的政府部門來對接，而應承擔城市發展總體規劃職能的核心領導集體則普遍缺少公共外交意識，無法將城市外交與城市整體發展規劃有機融合，更缺少主動性、創新性的城市外交頂層設計。這嚴重弱化了城市外交對城市經濟發展的重要引領作用，也會限制雙循環的新增長空間。

三、城市外交在暢通雙循環新發展格局中的新作為

1. 以城市外交為平臺支撐雙循環新發展格局。21 世紀被認為是城市化的世紀，城市是國家經濟發展、社會穩定、對外交往的重要載體，伴隨著全球化的發展，生產要素和產品市場在世界范圍內被重新整合，城市被納入世界城市網絡中被認知和定位，在網絡空間中每一個城市都有其相應的權重位置，發揮著獨特的功能，國際大都市則構成了世界城市網絡的中心和節點。在全球化的進程中，城市間呈現出復雜聯系的特性，“城市區域”日益成為決定城市經濟發展和競爭力的空間單元，城市區域中心與腹地的互動對于提升城市的國際競爭力具有重要的支撐作用，在我國快速的城市化進程中，以上海、北京為代表的城市已躍升為國際大都市，其他城市也在積極配置資源、探索發展定位、開展地區布局，在世界城市網絡中將會有更多的中國城市成為其重要中心和節點。在這個過程中，城市外交可以在國家大外交的引領下，搭建地方政府與國際體系相融合的多層交往平臺，為國內國際雙循環新發展格局構建內外聯通的有效機制發揮積極作用。

2. 主動應對變化探索城市對外交往新模式。第一，發揮流動空間優勢。全球化與城市化的互動發展凸顯了城市的流動空間屬性，城市作為商品、資本、信息、技術、人才流動的具體載體，被看作“是一個過程而不是一個地點”，在這個過程中，城市外交應積極推動城市增強流動功能的體制機制創新，內陸省份城市更應找準定位，在雙循環新格局中大力支持開展城市外交，擴大社會力量的參與，增強城市對外交往的主動性、靈活性與多元性。第二，參與世界城市網絡建設。空間極化理論認為，城市被全球資本用作生產、銷售和組織的基點，城市間聯系使得世界城市形成“復雜的空間等級”，世界城市是連接區域、全國和世界經濟的節點，城市間具有“密集的經濟和社會互動”。在這個網絡系統中，每個城市都處于中心、節點、次節點或節點城市外圍區域的不同位置，城市外交應繼續發揮其促進國際合作、服務經濟發展功能，并在此基礎上積極推動城市主動融入全球化網絡體系中，通過地方層面的行動來回應全球性的多層治理議題，從而不斷提升中國城市在世界城市網絡中的影響力、行動力。

3.構建“一帶一路”內外聯通大走廊。“一帶一路”建設的提出為中國城市外交的發展創造了新的機遇和空間，在外部世界不確定性持續增強的當前，城市外交應充分挖掘自身特點和優勢，反哺“一帶一路”建設，將沿線國家重要節點城市串聯起來，加強與這些城市友好關系的建立。同時要更加注重內陸地區的城市外交建設，打造內陸開放合作高地，加快沿邊地區開放進程，邊境城市要發揮“一帶一路”建設節點城市積極作用，與城市外交發展水平較高的沿海開放城市相互呼應，互通資源信息，發揮不同城市的區位優勢；在疫情之下，共同探索網上絲綢之路建設，搭建多層次交流平臺，推動形成東中西部互通、海陸并進的多層次全方位對外開放布局，最終實現國內國際雙循環相互促進、聯動發展的新格局。