我國基層治理中村民參與機制：演進分水嶺與推進路徑
——以福建省龍巖市為例

●陳 雅

導言

改革開放以來，我黨十分關注加強基層民主，在基層治理過程中注意健全和完善村民參與機制，切實改進和強化基層自治功能，提升基層自治能力和水平，這些舉措的實施有效推進了村民參與機制的演進。在黨的十八大報告中，習近平總書記指出：“要加強城鄉社區建設，加強信息公開制度，強化權力監督，使人民可以享受到更多的民主權利。”這一重要指示在基層治理過程中催生了村民參與機制演進過程中的分水嶺。

近年來，諸多研究者已經注意到在農村強化基層治理的重要性和緊迫性，越來越多的專家學者開始從不同的視角、采用不同的方式對加強基層治理能力建設進行深入研究，這些研究主要從公民社會、實踐、地方治理、案例和實證分析等角度展開，探究我國基層治理中農民參與問題及優化路徑等。這些研究主要集中于以下方面：第一，涵義。蔡定劍認為，農民參與治理與公民參與治理概念基本一致，農民參與治理包含在公民參與治理之中。①對于地方政府來說，農民參與基層治理就是讓基層群眾所有人都可以暢談自身想法，正常表達自身訴求，最終作出的決定應當公開透明。②第二，效果。袁金輝認為村民有效參與有助于基層治理制度的完善。③第三，具體內容。王巍指出民主監督是村民參與機制的重要內容，這主要指那些涉及本村利益的重大事項，必須向全體村民進行公開或者定期向村民委員會提交工作報告，接受全體村民的監督。④

近年來我國一直在推行城鎮化建設，但有關資料顯示，我國仍有40%多的人口是農村人口，這一比率較之前下降了許多，但是農村人口的絕對值一直很大。所以，基層治理過程中助推村民參與機制演進是一項最為重要、突出和復雜的工程，這一機制的完善程度直接影響著我國政府治理成效。鑒于此，有必要基于實例探究我國基層治理中村民參與機制（演進過程中）分水嶺面臨的問題、問題的成因及推進路徑。

一、我國基層治理中村民參與機制：存在意義與分水嶺

我國法律明確規定：基層治理的主要內容有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。⑤當前，我國基層治理中村民參與治理的方式主要有投票活動、接觸活動、投訴活動、訴訟活動等，展開這些活動具有重要意義，是我國基層治理中村民參與機制有效運行的表現。

（一）我國基層治理中村民參與機制：存在意義

農民問題是幾千年以來我國發展過程中一個重大歷史命題，毛澤東同志曾指出農民問題是最大的政治問題。如果不解決好農民問題、理順機制、暢通渠道，讓農民積極參與基層治理，將難以實現我國的持續發展。近年來，我國各級政府已經意識、重視這一點，在不斷加強農村基礎設施建設，幫扶農民發展生產、脫貧致富的同時，更加注重傾聽基層農民的聲音，積極探索一條農民參政議政、加強基層自治管理水平的有效途徑。

構建并助推村民參與機制的研究，有助于實現農村治理的科學化、民主化、現代化。然而，我國農村地區幅員遼闊，歷史文化傳統、風俗習慣迥異，村民參與基層治理過程中，農村地區不斷出現新的社會矛盾。一方面，某些地方政府過于注重發展指標的增幅，忽略了傾聽村民的民心民意，不善于發揮村民參與機制的效能、廣大村民的集體智慧；另一方面由于目前我國大部分地方的村民參與基層治理機制不夠健全，參與途徑不夠順暢，導致基層治理水平不高。很多時候村民的訴求無法得到及時有效的表達，這些不利因素都直接影響到農村地區的穩定，在我國基層治理過程中催生很多問題。可見，完善我國基層治理體系、提升我國基層治理能力的過程中，助推村民參與機制完善基于重要意義。

（二）村民參與機制演進過程中的分水嶺

改革開放以來，在中國共產黨的領導下，我國政府一直在基層治理過程中推動村民參與機制的演進，這一演進在較長時間內處于量變狀態，近年來這一情況出現明顯變化，如部分村民開始有效運用智能設備參與基層治理，由此在村民內部催生分化，即村民分化為兩大類別：能夠有效運用智能設備參與基層治理的村民；無法運用智能設備參與基層治理的村民。這一情況的出現也意味著基層治理過程中村民參與不再僅僅存在于實體空間中，也出現于虛擬空間中。這些情況的出現，意味著我國基層治理中村民參與機制演進過程中出現了分水嶺，由工業時代的參與開始全面向數字時代的參與演進。這一分水嶺的出現，能夠在基層治理過程中有效助推村民參與機制的完善，助力我國基層治理體系的完善、基層治理水平的提升。

二、村民參與機制演進分水嶺存在的問題

（一）不同參與機制的整合程度較低

在村民參與基層治理的過程中，根據村民參與的方式不同可以分為以下幾個類型：投票活動、接觸活動、投訴活動和行政復議。這些途徑都能使村民參與到基層治理過程中，但目前基層治理過程中村民參與機制較為單一，各種參與機制的整合程度并不高。根據對龍巖市村民參與基層治理情況的調查發現，很多村民存在只進行一種參與活動的現象，例如很多村民主要以投票活動為主，幾乎沒有參與其他活動，導致不同參與機制之間沒有實現良好整合，難以發揮最大的效能，實質上阻滯了分水嶺的演進。一些農村雖然擁有多種參與機制，但是也存在一些問題，例如參與機制的運行時間重合。在龍巖市的大部分農村，大部分年輕人平時都外出務工，只有在重大節日時才會回到農村，此時村里常常召開村民會議討論重要事項，致使各種參與機制的運行時間重疊，沒有給予各種機制充分發揮自身作用的時間，實質上也阻滯了分水嶺的演進。

（二）參與機制的運行未顯著培育村民參與意識

長期以來，我國大量農村地區的生產力長期欠發達，很多村民的文化素質較低、法制意識淡薄、民主意識不強。近年，我國農村政治、經濟、生活等獲得顯著發展，農民參與基層治理的意識有了明顯強化。但是在很多農村依然有很大一部分的農民（尤其是年紀較大的農民）完全將基層治理的目標寄托在在村干部身上，忽視了自身參與基層治理的權利。⑥龍巖市很多村民往往只關心與自己切身利益相關的事情，而對于村集體事務較為漠視。例如，人大代表換屆選舉過程中，很多村民對選舉活動相當冷漠，少數村民積極參加選舉活動也是受利益驅使，選舉投票只是應付差事，并未完全體現自我意愿。另一方面，非網民的村民并未樹立運用智能設備參與基層治理的意識，諸多已經成為網民的村民也沒有樹立這種意識。這些情況與參與機制的運行未顯著培育村民參與意識直接相關，均對分水嶺的演進形成負面影響。

（三）制度化參與機制未能有效減少非制度化參與行為

我國農村推進基層治理的過程中，現在很多正常的參與機制未能有效發揮作用，未能有效減少非制度化參與行為。此處的非制度化參與行為主要是指村民實施的、違反法律法規的政治活動，這種行為具有突發性、破壞性等特點。目前，龍巖市推進基層治理的過程中，村民參與機制還不夠健全，致使部分農民為了自身利益訴求采用非制度化參與方式解決問題，例如采用行賄、集體上訪、制造群體性事件等方式對農村基層干部行施壓、報復。這些非制度化參與行為的危害極大，嚴重影響了村民和政府之間的關系，甚至在一定程度上削弱了政府的公信力。這些情況均在一定程度上阻滯了村民參與機制演進過程中分水嶺的進一步演進。

冷凝式節能器采用強化翅片換熱管結構，翅片管外部走煙氣，管內走水，同時冷凝式節能器本體結構緊湊，占用空間較小，安裝位置可因地制宜。

三、村民參與機制演進分水嶺存在問題的原因

（一）經濟發展水平較低

龍巖市一些農村地的區經濟發展較為落后，農民政治參與治理缺乏雄厚的經濟基礎。這一情況與數千年以來我國農村欠發達直接相關。目前在龍巖市一些農村地區，部分農民尚未實現小康，生活壓力較大，某些農民只關心自身利益尤其是經濟利益，對于參與基層治理的興趣不高。運用馬斯洛需求層次理論展開分析能夠對這一現象加以解釋，即在解決物質需求問題之前，農民通常不會追求更高層次的需求。這些情況直接導致農民參與基層治理的廣度和深度不足，難以助力分水嶺的演進。

（二）傳統文化的負面影響

在我國傳統文化中一直存在君主民本的文化，十分強調國家意識和服從意識，較少鼓勵自主意識。這一情況至今依然影響著我國某些農村地區，如：現實中很多鄉鎮政府仍然將村民委員會視為下屬機構或部門，認為兩者之間是上級與下級關系、村民是否有效參與基層治理并不重要。這種觀念的存在必然對分水嶺的演進產生負面影響。龍巖市一些農民依舊缺乏民主觀念，少數農民沒有法治意識和參政意識，這些農民將參政議政視為官員的職責、與己無關。這種觀念無益于農民參與基層治理，更無益于分水嶺的演進。

（三）主動參與意識不強，手段性參與治理和目標性參與治理不平衡

我國某些農村地區的封建殘余思想仍舊較為明顯，封建思想不利于我國基層治理工程中優化農民參與狀態。從龍巖市一些農村的情況來看，首先，農民參與治理意識較低且參與治理的人數較少，農民從整體上參與治理的質量也很低。其次，農民參與治理的程度也較低，龍巖市一些農民參與治理政治活動幾乎都是被動的，而且只限于與自己利益直接相關的問題。再次，農民參與基層治理大多是手段性參與，參與者期望通過政治參與來實現自身的其他目標。例如，在房屋拆遷時農民容易出現上訪，而上訪作為一種政治參與治理手段，主要是為了維護自身利益，獲取更多的補償款。⑦這些情況在農民參與基層治理過程中催生了很多問題，不利于分水嶺的演進。

（四）農民參與基層治理環境有待進一步優化

在我國一些農村地區，農民參與基層治理的環境和氛圍還有待進一步改善，外部環境中一些不利因素極大地制約了農民參與基層治理，例如非法勢力。非法勢力對龍巖市農民參與基層治理的負面影響主要表現在兩方面：第一，運用各種非法手段（如賄選）當選村干部，然后運用權力為所欲為；第二，自身不是村干部的人員公然“另立山頭”，與村委會公開作對。在龍巖市，少數黑惡勢力曾通過威逼利誘等方式插手村級項目建設、干預基層治理正常活動，這些情況均不利于農民參與基層治理，會明顯阻滯分水嶺的演進。

四、推進村民參與機制演進分水嶺的途徑

（一）發展農村經濟，打下堅實物質基礎

1.優化農村經濟結構，堅持以市場為導向。第一，調整農村經濟結構。農村地區條件各異，決定了農村各地經濟結構方式也不相同。因此，調整農業結構應當立足當地實際。在農民增收之后，才會有更多的精力主動參與基層自治，積極行使政治權利。第二，堅持以市場為導向。調整農村經濟結構必須以市場為調整標準，使廣大農民群眾獲得最大的經濟效益。調整農村結構過程中須積極推動供給側改革，這一舉措也能夠倒逼農民積極參與基層治理活動、行使監督職能，乃至要求村委會和鄉鎮政府為農民提供必要幫助，使村委會積極履行職能，助力分水嶺的演進。

2.大力發展農業科技，提升農民科技素質。一方面，要加大資金投入。政府應當對農村、農業科技發展事業給予一定資金投入政策傾斜，并積極探索和激發利于農村、農業科技發展事業的民間融資模式。另一方面，要加強宣傳推廣。加強農業科技推廣必須充分發揮基層人員的作用，尤其要積極組織廣大科技人員下基層，并有效鼓勵社會組織開展農業科技推廣活動。這些舉措的實施有助于大力發展農業科技，提升農民科技素質，為農民有效參加基層治理、助推分水嶺演進創造條件。

（二）加強制度文化建設，消除傳統政治制度、文化的負面影響

1.理順鄉鎮政府與村委會關系，減少越權干預。目前，農村社會領域、經濟領域的變革更加迅速，鄉鎮、村之間的利益邊界越來越模糊，很難通過法律進行明確判斷。為了更好地應對這種形勢，應當根據國家法律法規，因地制宜地制定具體實施辦法，明確劃分鄉鎮政府與村委會的職能，減少村委會的行政化屬性。在此基礎上，國家法律還可以增設除非正當理由，鎮政府不能給村委會下達任務指標。⑧

2.暢通農民訴求表達渠道，促進規范參與治理。第一，改革現行信訪制度。信訪制度設立的初衷是為了給公民提供更高效的訴訟渠道，提高處理和解決群眾問題的質效。目前，我國現行信訪制度存在一些弊端，例如對地方政府的考核中將信訪列入考核的重要內容，這就使得一些地方政府花盡心思攔截上訪者，造成人力物力財力的巨大浪費。因此必須完善司法救濟，強化司法機關對農民侵權案件的處理能力；加強信訪機構組織建設。第二，建立農民協會。村委會是農村自治組織也是維護農民權益的機構，但是在現實過程中常帶有濃厚行政化色彩。面對以上情況，有必要建立以維護農民權益為宗旨的農民協會，農民協會建設應當借鑒村民委員會建設方式，采取自下而上的方式構建。在農民協會建設過程中，還有必要制定農會法，明確規定農民協會權利和義務，并給予其正當法律地位。必須注意的是我國幅員遼闊，各地區差異非常明顯，所以在農民協會建設過程中應當允許各地按照自己實際情況進行建設。

（三）培養參與治理主體，提高參與治理意識

1.提高農村基層干部素質。要加強干部教育培訓，加強思想建設，培養廣大村委會干部執政為民意識，全心全意為人民服務。通過加強職業道德教育，使農村基層黨員干部樹立鞠躬盡瘁的思想，堅持正義和原則，廉潔從政。還應當強化民主監督機制。加大政務公開，有效保障廣大農民群眾的知情權和監督權。村務公開應當堅持每季度一次，對于關心村民利益的重大問題應當及時公開。加強民主理財小組的履職能力，強化對村級財務的有效監督。在財務支出上應當實行多方會簽，以實現對財務活動的有效制約，為農民參與基層治理乃至分水嶺的演進創造有利條件。

2.提高農民素質，培養參與治理意識。各級政府應當強化各方面的保障，將農村地區的思想政治教育作為一項重點工作來抓，切實提升農民思想政治文化水平。另一方面，進一步加強宣傳教育，在這一過程中有效創新法制宣傳方式、充分發揮新媒體的作用，努力提高農民的法律素養。在普法過程中，應當將教育與實踐相結合，通過嚴格執法懲戒違法犯罪分子，維護農民群眾的合法利益，把法治切實落到實處。⑨再次，提升農民科技素質。政府部門應當加大資金投入，規劃農村培訓工作計劃，通過與高校合作等多種方式，將課堂搬到農村，切實提升農民科技素質。

（四）加快政治現代化進程，培養農民參與氛圍

1.實現從個體式參與治理向群體式參與治理的轉變。隨著經濟社會不斷發展，市場經濟體制不斷完善，人際交往越來越復雜，農民個體需求新渠道和新訴訟表達。受這些因素影響，農民由以前松散個體向有組織有計劃群體轉變，通過群體力量來參與基層治理活動，以維護自身合法權益。因此，有必要進一步推動從個體式參與治理向群體式參與治理的轉變，助力農民參與基層治理乃至分水嶺的演變。

2.實現從被動式參與治理向主動式參與治理的轉變。近年來，我國諸多領域獲得快速發展，農民的政治參與情況出現一些變化，如農民企業家不再是被動參與治理而是積極主動參與治理到政治生活中。當政府制定涉及農民利益政策時，農民企業家出于自身利益考慮，通常會主動向政府部門表達利益訴求并在制定過程中參與基層治理活動。受這些情況影響，我國有必要進一步助推農民參與基層治理從被動式參與治理向主動式參與治理的轉變。

3.實現從權力主導性參與治理向權利導向性參與治理的轉變。權利導向性參與治理主要是指自主性參與治理，公民通過參與治理活動來實現自己的利益訴求。這種轉變近年開始出現于農民參與基層治理的過程中，我國有必要實施諸多舉措進一步推動這種轉變，助力農民參與基層治理乃至其中分水嶺的演變。

注釋：

①蔡定劍.公眾參與治理：風險社會的制度建設[M].北京：法律出版社，2009

②蔡定劍.公眾參與治理：歐洲的制度和經驗[M].北京：法律出版社，2009

③袁金輝.沖突與參與治理：中國鄉村治理改革30 年[M].鄭州：鄭州大學出版社，2008

④王巍，牛美麗.公民參與治理[M].北京：中國人民大學出版社，2009

⑤金太軍， 施從美. 鄉村關系與基層治理[M].廣州：廣東人民出版社，2013

⑥林峰.人大選舉制度的現狀及其未來[J].法治論叢，2009(3)：18- 29

⑦廖菲.當代中國農民問題與農民現代化問題探究[J].教學與研究，2000(12)：26- 31

⑧劉媛媛，莫中菊.中國農民現代化問題述略[J].山東農業大學學報(社會科學版)，2006(2)：73- 76

⑨婁章勝， 李勤. 社會轉型與農民現代化[J]. 湖北民族學院學報(社會科學版).1998(1)：67- 72