加強東部城市群 推進生態保護和建設
——基于西寧市創建國家森林城市的調研

●馬慧靜 雅努義

加快森林城市建設，是推動造林綠化和生態建設的創新實踐，是推動林業現代化和生態文明建設的有力抓手。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會在生態文明建設方面作出了重要闡述，習近平總書記系列講話也作出了關于著力開展森林城市建設的重要指示。國家林業局下發了《關于著力開展森林城市建設的指導意見》，進一步明確了發展目標，到2020年森林城市全面推進，基本形成符合國情、類型豐富、特色鮮明的森林城市發展格局，初步建成6 個國家級森林城市群、200 個森林城市、1000 個森林村莊示范，城鄉生態面貌明顯改善，人居環境質量明顯提高，居民生態文明意識明顯提升。2004 年國家林業局進行創建國家森林城市試點以來，全國共96 個城市獲“國家森林城市”稱號，78 個城市正在開展國家森林城市創建活動。還有12 個省份開展了省級森林城市創建活動。青海省西寧市2012年啟動創建國家森林城市活動，2015 年被評為西部地區首個“國家森林城市”。堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以改善城鄉生態環境、增進居民生態福利為目的，努力構建完備的城市森林生態系統，對建設東部城市群具有重要意義。

一、建設森林城市的必要性

（一）突出現代城市特色需要建設森林城市

城市特色包括內涵和外在表現兩個方面。城市的內涵是指城市性質、產業結構、經濟特色、傳統文化、民俗風情等，城市的外在表現主要是指城市的建設。如何通過城市建設把城市的內涵恰如其分地體現出來，是城市建設面臨的新課題。由于自然是形成城市特色的基礎，而人工環境則是形成城市特色最活躍的因素。作為山區城市，在重點利用自然優勢，做好山水文章的同時，應著力創造良好的人工環境來形成自己“城在林中、水在城中、林城相融”的城市特色，其中最重要的是綠化建設及城市建筑。城市建筑屬于城市巨額固定資產的建設，每年建設的規模、速度有其自身的規律性，制約因素較多，能在短時間內改善整個城市風貌的便是通過造林綠化建設森林城市。

（二）優化城市生態環境需要建設森林城市

森林城市強調的是城市、園林、森林三者融合，市區、近郊、遠郊三位一體，喬、灌、草三頭并舉，路網、林網、水網三網合一，生態林、產業林、文化林三林共建，人類、植物、動物三生和諧，由此不斷優化城市生態系統。使人們從注重視覺效果為主向視覺與生態功能兼顧轉變，從注重提高綠化建設用地面積向提高土地空間利用效率轉變，從集中在城市建成區的內部綠化美化向建立城鄉一體的城市生態系統轉變。

（三）鞏固“生態立省”成果需要建設森林城市

創建森林城市，符合“生態立省”目標。把城市建設和造林綠化結合起來，借鑒西寧市的做法，開展東部城市群建設的同時，創建森林城市，制定目標，留足用地，使東部城市群建設與森林城市建設同起步，同建設。

二、森林城市的內涵和意義

“森林城市”是指以高大喬木為框架，以木本植物為主體，以地面藤草植物為映襯，藝術地表現地帶植物群落特征的多層次立體結構，體現生物多樣性，實現人類與森林協調發展的城市發展模式。

與園林城市不同，森林城市涵蓋的面更廣，不僅指城市建成區，而是包含了集鎮、農村、農田和山川、河流、湖泊、林地；不僅指人工建設的園林景觀，而是包含了人工園林景觀和人工經濟林、農作物、天然林草、野生動物和各種水體生物及其所生活的生態環境。森林城市較之園林城市，更注重人與自然的和諧，更注重培育具有厚重綠色的森林，更注重人居環境建設與環境保護、生態平衡之間的有機統一，更注重把人文景觀融匯到具天然特質的森林為主的綠色環境之中。

（一）森林城市是綠色城市

國家森林城市要求市域（區、縣）森林覆蓋率達到30%以上，城區綠化覆蓋率達到40%以上，人均公園綠地面積達到11平方米以上；市郊公園面積在20 公頃以上的5 處，濕地面積占市域面積的5%，村屯綠化率30%以上，公路鐵路綠化率80%以上，水源地森林覆蓋率達到70%以上，這些指標充分體現了森林城市的特點就是綠多且厚。將森林科學合理地融入城市空間，使城市適宜綠化的地方都綠起來。充分利用有限的土地增加森林綠地面積，積極推進森林進機關、進學校、進住宅小區、進園區活動，不斷擴充城區綠量。

（二）森林城市是生態城市

森林城市是一個生態系統。保護和發展城市周邊的森林和濕地資源，發展城市周邊森林公園、郊游公園、植物園和濕地公園，依托城市周邊山水、公路鐵路、河流湖泊等構建立體循環生態系統。在這個系統中，以城市的生物資源、種養殖產業及文化傳承和風土人情等為背景，把城市建成布局合理、人文特色突出、空氣水體潔凈的森林城市生態系統。

（三）森林城市是旅游城市

森林城市生態系統的不斷發展、平衡，促使森林城市功能日趨完善，自然關系日趨和諧。積極推進公共綠地、公園、綠道網絡和生態服務設施建設，讓民眾進入森林、享受森林。讓森林城市的自然特色、歷史文化特色、人文地域特色、現代景觀特色能吸引游客，使森林城市的生態旅游功能得以充分實現，使森林城市成為休閑、娛樂、度假為一體的生態旅游城市。

（四）森林城市是健康城市

森林具有防風固沙、調節氣候、涵養水源、凈化空氣、吸收噪音、減少污染等功能。城市森林是城市的“肺”，不僅吸收二氧化碳，吸附顆粒微塵和其他有害氣體，還可源源不斷為城市釋放氧氣，是天然“氧吧”。通過開展城市周邊村鎮綠化、村鎮公園和成片森林建設，拓展城市周邊鄉村生態游憩空間。下大力提升“四旁”綠化和農田防護林造林技術水平，積極開展古樹名木保護，努力提高義務植樹盡責率。采用綠色的生產方式，發展健康綠色產業，促進城市健康發展。

（五）森林城市是現代化城市

森林城市硬件環境優越，市民心態良好、素質提高，投資軟環境也大大優化，能吸納人才、技術、項目、資金的聚集，城市綜合發展實力壯大，具備更大的城市基礎設施建設能力，特別是建綠投入能力，使城市進入良性發展軌道，推動城鄉一體化建設步伐，達到城鄉共贏，城在森林中，實現建設經營性城市與發展最適人居城市的協調統一目標。

三、東部城市群創建國家森林城市條件和問題

通過近年來的不斷努力，東部城市在園林、街區、庭園、道路等基礎設施建設上投入不斷增大，為城市建設增添了風采。特別是南北山造林綠化、公路鐵路綠化、村莊綠化、及園區的綠化工作，使得城市建設取得前所未有的進展，城市綠地面積逐年提高，為創建森林城市打下了良好的基礎。

（一）東部城市綠化現狀

東部城市群處于蘭西經濟區中心地帶，主要包括西寧市、大通縣、湟中、湟源、平安、樂都、互助、民和縣，交通便利，通信快捷。東部城市群年經濟總量1870 億元，城鎮人口230 萬人，城市化率55%，年平均氣溫6.4℃，西寧市城區森林覆蓋率為75%，海東市城區森林覆蓋率為28.3%，年均降雨量為380～410 毫米。有被稱為青藏高原“西雙版納”的孟達自然保護區，也有“植物王國”的互助北山國家森林公園；有新石器時代的馬家窯文化遺址，也有青銅時代的齊家文化、辛店文化、卡約文化遺址。樂都柳灣彩陶遺址、民和官亭喇家災難遺址在考古界享有盛譽。東部地區文化底蘊深厚，人文景觀和自然景觀眾多，珍稀動植物豐富，素有“青海小江南”的美譽。

1.從地貌類型分析。東部城市城區森林覆蓋率為19.4%，比40%的國家森林城市指標低出21 個百分點。市郊區森林覆蓋率達到32%以上，略高于國家森林城市指標30%以上。濕地面積占市面積0.9%，遠低于國家5%的標準。水域周邊綠化和公路鐵路綠化率只有60%，低于國家80%的標準。公園、濕地面積有待進一步提高。

2.從城市建成區現狀分析。東部城市城市建成區，人均公共綠地面積4.47 平方米，與國家森林城市11 平方米的指標差距較大。城區街道綠化的樹冠覆蓋率為30%，高于國家森林城市指標25%。每年新造林面積占市域1.1%，高于國家森林城市指標0.5%。義務植樹盡責率97.2%。建設有科普場所，并開展了科普知識教育活動。

3.從城市管理現狀分析。除西寧市外，其他市縣的森林城市創建工作，還未正式列入日程。組織規劃、政策措施、制度保障、科技支撐、生態服務還沒有效形成，綠化資金投入機制還需進一步完善。城市林業經濟產業框架基本完備，生態旅游、林產基地、苗圃基地建設基本成型。城市森林健康保障措施有力，森林資源管理正規有序。

（二）存在的問題

近年來，東部城市群在城鄉綠化建設上取得了顯著成績，但與國家森林城市發展目標和城市社會經濟與人民生活對生態環境質量提升的要求相比，依然存在一定的差距。從西寧市、海東市南北兩山觀城市發展全貌，尤感不足的是城區缺少明顯的綠色區塊，滿目水泥建筑，城市綠地面積有待進一步擴建。

1.森林資源質量有待提高。林齡結構不合理，林地生產力低; 優勢樹種林分單一，人工林以青楊為主，天然林以青海云杉為主;森林資源空間分布不均，林分單位面積蓄積量偏低。

2.城區綠化有待提升，村鎮綠化亟待加強。城市中心區與集鎮、集鎮與村莊之間沒有林帶相連，水系、道路沒有林網化，農舍四旁植樹少，集鎮缺乏公共綠地。城區間綠地布局不盡合理，分布不均勻;城區綠化用地緊缺; 村莊綠化水平低，形式單一，缺少系統的公共綠化，綠化投入低且缺乏維護管理。

3.城市功能區之間缺乏隔離林帶。海東市城區和工業園區之間，沒有種植隔離林帶，特別是生產性企業沒有成片營造生態林，致使城市綠化系統性差、粉塵廢氣、生產生活廢水不易凈化。

4.生態網絡連通有待增強。目前以城市南北山為主的“面”狀林地進行了人工造林、退耕還林、封山育林等措施，資源得到了有效保護，在“點”上，開展了以公園為主的大型公共綠地，但是連接它們之間的“線”即綠色生態廊道建設，骨干河流、道路和綠化帶寬度有限，達不到貫通性城市森林生態廊道的要求。

5.產業富民能力有待加強。目前，以種苗木花卉、林下經濟和森林旅游為主的林業產業體系已基本形成。但是，林業產業鏈不夠長，產品加工水平還較低，企業規模小，裝備水平不高，研究開發能力不強，缺乏具有市場影響力的品牌。另外，城市周邊區縣旅游開發尚未形成合力，周邊各個景點之間內在聯系被割斷，不能深入有效地體驗各區域風格各異的民俗文化。

6.生態文化載體有待豐富。一是對生態文化內涵挖掘不夠，資源未得到有效利用，與地方文化特色缺少結合，缺少自己的品牌優勢，知名度不高。二是生態文化載體建設的形式不夠多樣化，對歷史文化資源的再挖掘、再利用不深入。

四、東部森林城市建設的建議

（一）編制《森林城市建設總體規劃》

按照國家林業局《關于著力開展森林城市建設指導意見》（林宣發〔2016〕126 號）、《關于做好2016 年國家森林城市稱號批準工作的通知》（宣管字〔2016〕35 號）、《國家森林城市評價指標（LY/T2004- 2012）》等文件和標準，認真編制《森林城市建設總體規劃》，穩步推進東部城市群森林城市創建工作。

（二）制定好相關政策

實行各部門分工綠化負責制，按照森林城市創建目標，制定實施計劃，按步驟進行的綠化，確保森林城市創建工作富有成效。鼓勵政府、企業和個人在自然水體周邊、荒山、荒坡、荒灘開展植樹造林。

（三）加大造林綠化資金投入

運用市場化的手段，通過承包、租賃、股份合作、政府與企業共同開發等方式，鼓勵、支持和吸引社會資金進入造林綠化項目。建立造林綠化財政投入機制，加大對營造水土涵養林、防護林和城鎮公共綠地的政府投入力度。

（四）強化依法治林

建立健全法規制度，按照《森林法》要求，出臺符合城市發展實際的政策制度，確保森林城市建設開展順利。落實義務植樹，明確劃定義務植樹基地，為公民義務植樹提供場所。積極開展城鄉綠地認建、認養、認管等群眾性綠化活動。進一步明確林業行政執法主體和職責，加大執法力度，對破壞生態環境的違法行為及毀林、毀綠行為及時查處，嚴厲打擊。

（五）加強組織領導

創建國家森林城市，是一項多部門、多行業、多學科協調的系統工程，涉及到財政、水利、交通、住建、林業、國土、規劃、園區管委會等多個職能部門。建議盡快成立由政府主管領導掛帥、相有關部門負責人組成的森林城市建設領導小組，使森林城市建設工作走上統一、協調、快速、健康、高效的發展之路。