應急預案關口前移 防范化解事故風險

■ 朱獻德

（山西煤礦安全監察局）

企業作為應急管理體系中的基層主體單位，既是社會經濟效益的創造者，也是所有安全生產事故的制造者，只有企業健全風險防范化解機制，從基層根本上消除事故隱患，才能真正做到“防災于未然”，掐斷安全生產事故發生的源頭。

1 預案關口前移，助力應急管理體系現代化推進

應急預案是應急救援管理的重要組成部分，在應急救援系統中發揮著重要的作用，《生產安全事故應急條例》的實施，明確了“應急預案編制前對事故風險評估和應急資源調查的準備工作，以預防為導向；將應急預案管理納入企業日常動態管理，解決形式主義問題；注重應急演練和過程控制,強調以實際操作為導向”。

同時，為進一步加強應急預案管理工作，應急管理部對《生產安全事故應急預案管理辦法》（以下簡稱《預案管理辦法》）進行了修改，并以應急管理部令第2號發布實施。明確應急預案管理包括應急預案的編制、評審、公布、備案、實施及監督管理等工作。

《預案管理辦法》明確規定，編制應急預案前，編制單位應當進行事故風險辨識、評估和應急資源調查。針對不同事故類型及特點，識別存在的危害因素，分析事故可能產生的直接后果已經次生、衍生后果，評估各種后果的危害程度和影響范圍，提出防范和控制事故風險措施。

預案關口前移就是將應急預案管理的重點前移，放到預案編制前期的事故風險辨識、評估和應急資源調查上。

2 預案關口前移，夯實應急管理體系現代化基礎

應急預案的編制應當遵循以人為本、依法依規、符合實際、注重實效的原則，以應急處置為核心，明確應急職責、規范應急程序、細化保障措施。而事故風險辨識、評估是應急預案編制的前提基礎。

應急預案之所以做不到以實際操為導向，缺乏科學性、針對性和可操作性，就在于編制前期的事故風險辨識、評估和應急資源調查不符合實際。風險辨識不清、風險評估不明、應急資源調查不解，則預案編制的基礎不實，導致應急預案必然流于形式。只有夯實預案的編制基礎，才能從根本上解決應急預案的可操行不強的問題，使其在應急救援系統中真正起關鍵作用，成為及時、有序和有效開展事故應急救援工作的行動指南。

2.1 強調應急預案必須由本單位人員編制

在應急預案編制的過程中普遍存在委托第三方機構編制的情況，導致這種情況的主要原因有三：一是編制導則比較復雜，本單位缺乏相關應急預案管理的技術人員；二是風險辨識目標不明確，本單位對風險辨識的認識不夠，常用隱患排查代替風險辨識；三是風險評估不深入，對風險評估的結果管理和應用不充分。

針對以上情況，認為部門、企業、單位必須正確對待事故風險辨識、評估工作。預案的編制要立足于編制導則，但不要拘泥于導則，應結合企業的實際，不要一味的片面強調預案的文本格式，搞“大而全”的預案；預案的編制要在充分、詳實、準確的事故風險辨識、評估的基礎上，確立綜合應急預案的內容、專項應急預案的種類、現場處置方案的程序；預案的編制必須由本單位人員完成，要認識到事故風險辨識、評估的過程就是企業進行安全生產“自我診斷”的過程。

2.2 事故風險辨識、評估要立足現場實際環節

現場實際環節指的是現場經常出問題、以及其他企業發生過類似事故的環節或場所。

在進行事故風險辨識、評估的過程中，存在用隱患排查代替事故風險辨識、評估的情況，導致危險因素辨識評估不全不詳，為安全事故發生埋下“伏筆”。

企業應深刻認識到“所有的隱患都是危險因素，危險因素不一定全是安全隱患”，事故風險辨識、評估必須立足于現場實際環節，并在此基礎上去完善應急預案體系，確定現場處置方案。特別是現場處置卡，作為應急預案和現場處置方案的簡明、實用、有效的載體，是重點崗位和人員的應急處置程序措施的依據，只有立足于本崗位的實際環節進行事故風險辨識、評估，才能做到“臨危不懼”。

2.3 預案編制基礎比預案本身更重要

事故風險辨識、評估是應急預案編制的前提基礎。在企業中，誘發安全生產事故的因素很多，事故風險辨識、評估能為應急預案編制提供基礎資料，并評估出不同環境或不同時期的安全危險性的重點，建立風險分析管控體系，采取宣傳教育、行政、技術及監督等措施和手段，推動各階層員工做好每項安全工作。使所有與事故有關人員均掌握危險源的危險性、應急處置方案和技能，這樣，絕大多數安全生產事故均是可以避免的。若不能完全辨識安全事故風險的所在，就沒法對每個危害的風險作出評估，并對安全事故危害作出有效的控制。

應急預案不是單純的救援措施、也不是具體的救援方案、更不是簡單的制度匯編，是在事故風險辨識、評估的基礎上，對每個危害作出的有效管控措施。為事故應對構建權責體系，提供基本的處置程序與步驟，并明確資源協調分配方式。

通過對安全生產事故原因的分析，得出“所有事故都可歸咎于風險辨識評估不到位”。因而，加強事故風險辨識、評估是當前國內外加強應急管理的發展趨勢，也是應急預案編制的基礎。詳實、準確的事故風險辨識、評估比預案本身顯得更加重要。

3 預案關口前移，促進防范化解事故風險

應急預案作為應急體制機制的載體、應急法規制度的延伸，其核心作用是平時牽引應急準備、戰時指導應急救援，建立標準化、專業化的反應程序，以確定性應對事故的不確定性。

將應急預案關口前移，強化事故應急預案管理是貫徹落實《生產安全事故應急條例》和《生產安全事故應急預案管理辦法》的落腳點、事故風險辨識評估是促進企業全面體檢、自檢的切入點。

通過應急預案關口前移，強化企業重視應急預案編制的基礎，使應急預案編制與企業中長期發展規劃、年度作業計劃相配套。根據下一年度的作業范圍、地點，對生產各個環節和系統的事故危險因素開展風險辨識、評估并形成報告，建立可能引發重特大事故的重大安全風險清單并制定相應的管控措施；根據辨識評估結果確定下一年度的生產作業計劃和安全工作重點，并在應急預案中對重大安全風險清單、安全責任清單進行落實，制定相應的管控措施和防控預案；根據作業施工地點的推進范圍重視變化管理，有針對性地調整應對措施和防控預案，從而達到防范化解事故風險的目的。

綜上，完善的應急預案體系是應急準備的基礎，可操性的應急預案是應急預案體系的基礎，詳實精準的事故風險辨識評估是應急預案的基礎。通過系統梳理和修訂應急管理相關法律法規，堅持依法管理；完善安全教育體系，堅持群眾觀點和群眾路線，落實各環節責任和措施。

同時，強化預案編制前開展風險辨識評估和應急資源調查，突出自救互救和先期處置，強調生產經營單位必須編制重點崗位應急處置卡，重點解決應急預案“用者不編、編者不用；用者不備、備者不用；上下一般粗、針對性、操作性不強；安全部門獨立編寫、一線班組長不參與；預案評審完全對表檢查”等問題。

在完善的應急預案體系下，將預案關口前移，通過事故風險辨識、評估做到“防災”于未然，深入落實各項規章制度措施做到“減災”于悄然，加強應急演練并強化演練成果做到“救災”于安然。