內部控制視角下行政事業單位預算績效管理對策研究

■ 徐維明

（沭陽縣財政局）

引 言

在黨的十九大報告中指出，為了提高預算支出資金的利用率，行政事業單位應全面實施預算績效管理，建立科學合理、監督到位的預算績效管理體系。內部控制是行政事業單位通過制定制度、實施政策措施和執行科學、合理內部控制程序，對政府資源進行最大化配置的一系列舉措，也是提高預算績效管理水平的重要途徑。因此，通過加強內部控制，行政事業單位可以更好的解決預算績效管理工作問題，構建科學有效、約束力強的信息化預算績效管理體系，發揮財政資金使用的最大效益。

1 行政事業單位預算績效管理存在的問題

1.1 難以設置合理的預算績效目標

在進行預算編制過程中，我國政府實行由行政事業單位進行編報收支預算計劃、由財政部門負責審核的后報同級人大批準的“二上二下”預算編制機制。但是，一方面，在實際實施過程中，單位出于爭取部門利益的目的，過于注重預算編制時預算的“量”。因此無論是大到關乎民生的重大社會經濟項目，還是小到創建示范單位的個別行為，單位均將其列入預算計劃，爭取多分得一份“蛋糕”，預算項目計劃總體呈現多、亂、雜的特點，導致財政部門難以針對這些復雜的預算項目，設置能夠清晰反映各項目產出效果的績效目標。

另一方面，部分單位財務經辦人員未經過預算績效管理的系統性專業培訓，對績效管理工作認知不足，再加上工作側重點不同、工作繁雜等因素，難以全面把控制定單位預算績效目標的質量，導致預算績效目標與單位的實際工作之間缺乏合理的關聯。同時部分單位經辦人員將輔助設置績效目標作為上級布置任務來完成，缺乏主觀能動性和責任感，未從項目的專業角度提供準確、清晰的參考數據，影響績效目標的設置質量。

1.2 預算績效管理監督機制不健全

對預算執行管理的監督是預算績效管理內部控制的重要組成部分，但預算執行過程中，由于預算支出手續環節復雜、對象繁多，行政事業單位對每項預算資金實際執行的跟蹤記錄較少，難以對預算執行過程中資金實際運轉情況進行有效監督。因此少數工作人員有較大的腐敗空間，預算資金支付不及時、預算資金支付項目與實際項目不符等情況時有發生，導致預算績效目標難以完成。

另外，少數單位在預算績效管理中實行的監督機制不規范，其預算績效監督工作只覆蓋最后的預算考核環節，在預算編制和預算執行上缺少專職監督人員的參與，不利于單位從內部控制上加強對預算績效管理的監督。同時在預算監督工作中，部分單位未針對項目具體情況進行監督工作的細化，在監督信息收集方式和預算績效跟蹤方法上未及時做出調整，所搜集的信息數據難以符合預算績效監督的要求。

1.3 預算績效評價體系不規范

行政事業單位預算評價體系不規范主要表現在兩點：一是評價指標不合理；二是評價機構單一。在評價指標上，由政府制定的預算績效評價共性指標體系框架雖然能滿足不同地區不同行業的大體需求，但在具體評價指標設置上，行政事業單位缺少能夠參考的設置標準，部分單位全盤照搬其他單位的績效評價指標，未充分考慮單位職能特征上與其他單位的差異，難以用該指標對單位預算績效實際情況進行有效評價。在評價機構上，行政事業單位的預算績效評價一般由財政部門的績效評價科室負責，評價缺少參照，人為主觀因素較大，且單一機構給出的評價難以滿足內部控制在公平性上的要求。

1.4 預算績效評價結果應用不足

部分行政事業單位未全面將預算績效評價與其他工作直接掛鉤，無法通過內部控制利用評價結果影響預算績效管理。比如在部分社會影響重大的項目上，即便該項目的績效評價不理想，單位一般不會減少該項目的預算支出。部分項目出現重大失敗時，單位對負責人的懲罰標準較輕，無法發揮懲罰機制對預算績效管理水平提高的促進作用。而對于預算績效評價優秀的工作人員，單位也缺乏相應的獎勵機制，使得經辦人缺乏提高預算績效管理水平的主觀能動性。

2 結合內部控制完善行政事業單位的預算績效管理

2.1 合理編制單位預算績效目標

一是行政事業單位應進一步規范“一上”時向財政部門申報預算編制建議數的流程，根據單位的職能傾向、單位發展戰略、總體財政規劃以及政府政策傾向制定編報項目表，重新梳理單位的預算項目的重要性，將小而雜的預算項目合歸一項并附帶合理說明，著重突出年度工作重點。由此，財政部門能夠根據往年單位預算留存情況和市場數據，針對重點預算項目制定清晰合理的預算績效目標。

二是行政事業單位為提高編制預算績效目標的能力，應加強對預算績效目標編制相關人員的培訓。一方面，財政部門要加強在職人員的繼續教育，尤其是預算績效目標編制、預算績效管理和最新預算績效管理實施條例的學習，從目標制定上加強預算績效目標的編制質量。另一方面，單位應定期組織其他部門財務人員或有關專家，對項目負責經辦人進行預算績效管理培訓，著重展開關于績效目標制定依據收集、合理判斷目標設置以及預算目標實現保障等方面的學習，從而提高經辦人員結合實際情況提出預算績效目標的能力，在與財務人員的工作協調配合中，保證預算績效目標設置的合理性。

2.2 通過內部控制完善預算績效跟蹤監督體系

第一，行政事業單位應按照《預算法》的要求，明確預算資金支出時的核算過程，建立更嚴格的預算執行體系。單位應對預算執行的具體情況進行定期匯總記錄，尤其加強對預算中重點項目資金支出使用情況的記錄工作，做到預算支出每筆可查，在提高預算績效管理水平的同時，為預算績效監督提供數據信息。

第二，單位應專派部分負責人與財務人員共同組建單位內部的預算績效管理小組，從更高角度、更大范圍對預算績效的實際情況進行跟蹤。如在某些重大項目上，將從預算編制、預算執行以及預算考核的所有預算管理參與人員都納入到小組的管理范圍，通過定期匯報、突擊問詢等方式實現從負責人到經辦人員的垂直管理，增強單位對預算績效情況的了解，從而實現對預算績效的全程監督。

第三，當預算績效管理小組在參與預算項目積累足夠經驗后，就應結合單位職能特點和內部控制要求，擬定更適合本單位的績效跟蹤方法以及所需績效信息的數據范圍。在優化預算績效目標實現情況方案的同時，調整單位預算績效監督的具體構成。如針對消耗時間長、項目資金大的項目，單位應專門派遣財務部門人員與關聯較少的項目人員全程跟進項目執行情況，同時形成互相監督的績效管理合力。

2.3 結合內部控制規范化預算績效評價指標和評價機構

行政事業單位應立足于事業行政單位的具體情況，邀請社會專家和部分有經驗的工作人員，根據預期產出、預期效果、項目受益人滿意程以及項目花費資源制定科學規范的預算績效評價指標。比如對于博物館、圖書館等事業單位，在具體的評價指標上就應根據其個性更注重其社會效益的評價指標制定。但對于市政部門來說，由于其工作的復雜性，評價指標則更應細化和量化，能夠對其預算績效達成情況進行全面評定。

根據內部控制的要求，單位內部應另行建立績效評價小組參與到預算績效評價工作，定期制定預算績效評價報告，依據績效指標清晰概述項目績效完成情況，合理評估項目的運行狀況。最終小組將報告遞交給領導層進行審核，同時在檔案室中留存作為評價結果的組成部分，與預算評價科的評價結果互為對照，綜合進行預算績效評價。

2.4 加強預算績效評價結果運用

行政事業單位應加強對績效評價結果的運用，通過內部控制發揮績效評價體系的作用。一方面單位應將績效評價結果納入職工考核內容，將預算績效評價結果與職工的獎懲掛鉤，同時根據績效評價結果量化獎勵追責機制，在堅持對項目負責人違規行為和低效管理行為追責的同時，對于在預算績效管理中表現優秀的單位或個人給予榮譽表彰或獎勵。另一方面，在編報收支預算計劃時，行政事業單位應依照預算績效評價結果，酌情調整各項目的預算投入申報建議數，對于社會影響重大但績效評價較低的項目，督促項目負責人及時進行改進。

3 結 語

從內部控制角度出發，通過合理編制預算績效目標、完善預算績效監督體系、規范化預算績效評價并加強評價結果的運用，行政事業單位可以有效提升其預算績效管理水平。