農村基層治理法治化的路徑研究

■ 張 靜

（西藏大學）

2013年黨的十八屆三中全召開，首次提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化是我國全面深化改革的總目標?！盵1]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”“推進基層治理法治化，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制。”[2]黨的十九大報告中提出：要“打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理法治化水平。推動社會治理重心向基層下移?！盵3]十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》也提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”，“推動社會治理和服務重心向基層下移”[4]。黨的這些政策充分顯示了基層在當前我國全面推進依法治國進程中的重要作用，推進基層治理法治化勢在必行。

1 農村基層治理法治化的概念及重要性

1.1 農村基層治理法治化的概念

農村基層治理法治化就是用法治理念和方式，對農村基層公共事務，政府、村級組織和村民等主體間的關系進行處理[5]。

1.2 農村基層治理法治化的重要性

第一，依法治國與農村基層治理法治化的關系十分密切，后者是前者的重要基礎。黨的十八大以來，黨中央越來越重視法治的作用，堅決踐行依法治國。當前，我國農村人口仍占總人口的大多數，農村地區的法治建設對法治國家的建設具有非常重要的意義。國家法治建設的成功離不開農村基層法治建設，農村基層治理法治化是全面推進依法治國的重要支柱。第二，農村基層治理法治化推動農村經濟持續健康發展。經濟的發展使得農民群眾對法治的需求增大，同樣的，法律對經濟也起著重要的促進作用。農村地區的依法治理為農村的經濟發展提供了法律保障，有利于農村持續健康地發展，有助于全面小康的實現。第三，農村基層治理法治化有助于維護農村社會和諧穩定。農村經濟的發展進步必然意味著矛盾糾紛的增多，如果放任不管，便會使農村社會處于無序、混亂的狀態，引發嚴重的社會問題，不利于和諧穩定。那么，如何化解這些矛盾糾紛呢？我國的實踐經驗告訴我們，法治是最優的答案。與人治相比，法治具有明確性、穩定性、可預測性等特性[6]，法治對化解農村糾紛，維護農村和諧穩定，有著十分重要的作用。

2 農村基層治理法治化面臨的困境

當前，隨著經濟的飛速發展和現代化進程的加快，我國農村各項事業已經取得了巨大的進展，農村基層治理法治化的進程也不斷加快，但是因為自然環境，社會以及傳統觀念等因素的制約，農村基層治理法治化仍然面臨著許多的新情況和新問題，如農村的法治環境仍然不成熟，基層干部法治意識不強、農村群眾的法治意識也不是很強等。具體如下：

2.1 農村基層治理法律制度缺位

當前調整村民自治的法律主要是《村委會組織法》，但是其主要是原則化的規定，而且對村民自治權的主體、內容等沒有明確的規定，對村民依法自治造成了影響。當前我國農業法治建設仍然處于較為滯后的狀況，缺乏對農業進行支持和保護的法律制度。農村基層治理有時面臨著無法可依或是無操作制度可尋的情形。

2.2 基層干部依法治理意識不強

基層治理機構的法治化進程相對城鎮來說較為緩慢，基層干部法治意識薄弱。目前，我國農村的依法治理機制仍然不健全，基層干部仍然存在法律觀念淡薄，法治意識不強，甚至認為行政權威高于法律，在行政工作中不依法辦事，在處理基層事務時更加偏向于用行政命令或是講人情來解決問題而不是用法治思維和法治方式，人治代替法治的現象時有發生，依法行政能力不足，很大程度上阻礙了基層治理法治化進程的推進。

2.3 法律公共服務體系不健全

我國在鄉鎮設置了司法局的派出機構，司法所，但是大多還沒有形成制度化的行動，司法和基層治理之間缺乏一種可持續的互動機制。農村法律咨詢和法律服務方面的公共服務體系有所欠缺，且執法人員法律知識素養不高。只有具備法律專業素養的執法人員才能更好的完成司法工作，缺乏專業的法律人才為農村基層法治建設造成了困難。

2.4 農民群眾法律意識薄弱

我國十分重視普法工作，從“一五”普法到“七五”普法，農村基層法治氛圍日益濃厚，農村群眾法制知識不斷增強。但是，大部分村民仍然認為自己日常生活中用不到法律，法律離自己很遠，是“文化人”才需要的東西，不重視法律，缺乏學習法律的動力與激情。隨著農村經濟社會不斷發展，利益日益多元化，由于利益產生的矛盾糾紛也越來越多，但是在實際生活中，群眾遇到法律糾紛時很少想到要通過司法途徑解決，仍然愿意通過拉關系、講人情來達到自己的目的。對法律有實際需求，但是愿意通過司法途徑解決法律糾紛的意愿卻并不強烈。

3 我國推進農村基層治理法治化的對策

3.1 完善農村基層治理的法制體系

農村基層治理法治化首先要完善其法制體系，形成較為完備的基層治理法制體系。想農民群眾所想，關注農民群眾的需求，支持和保護農業，從農業立法方面推進農業法治建設。

3.2 加強基層法治隊伍建設

要推進農村社會和諧有序地發展，實現農村基層的依法治理，就必須要充分認識到基層行政人員的重要作用，定期開展培訓活動，加強對行政人員法治思維和法治意識的培養，提高行政人員法治文化素養和水平，提高其依法執政的意識和水平。要堅持依法執政，還要依法規范行政職權，有效規制行政機關的行政權力，切實加強農村基層政府依法行政的能力。

3.3 完善農村基層法律服務體系建設

農村基層公共法律服務體系的建設對推進農村基層治理法治化有著極為重要的作用。一是要完善農村基層法律機構的設置，要充分發揮鄉鎮司法所的作用，實現司法與基層治理的有效互動。同時要加強培養農村基層法律機構的高素質專業人才。二是要完善農村基層法律援助服務體系。加強農村法律援助工作站及法律援助隊伍的建設，通過擴大法律援助范圍，提高法律援助質量等途徑為農民群眾提供司法幫助，讓他們意識到法律的重要作用，從而主動學法、守法、用法。

3.4 加強農民群眾法治意識培養

要讓法律知識和法治理念深入農民群眾的心，提高農民群眾的法治意識，就要完善普法制度，繼續加強普法宣傳力度。在宣傳內容上，要著力宣傳農民群眾較為關心的，與其切身利益密切相關的法律法規，激發他們學習的熱情與積極性。在宣傳方式要，要積極采用農民群眾能夠聽懂且喜聞樂見的形式，要充分利用宣傳欄、廣播、書屋等的作用，建立法治文化陣地。

結 語

基層的穩定對國家穩定有著至關重要的作用，農村基層治理法治化與“法治中國”的建設密不可分，更是維護國家統一、民族團結的必然要求。國家的和諧發展不能離開，也離不開基層的貢獻。自黨中央提出要加強基層治理法治化后，各地便積極響應號召，致力于加速推進農村基層治理法治化進程，為推進農村基層治理法治化建設進行了一些有效嘗試，取得了一些成果，并積累了一些寶貴的經驗，但因為受到一些歷史和現實原因的限制，遇到了一些困難。新時代，在全面依法治國的背景下要繼續做好推進農村基層治理法治化工作，要堅持黨組織的領導，堅決用法治思維和法治方式化解農村基層社會糾紛，限制公權力，保障私權利，重視農村群眾和基層干部的法治意識培養，維護基層群眾的權益、保持利益均衡。