綠色建筑發(fā)展的法律保障和激勵研究

陳潔蕾，呂 杰（.同濟大學(xué)， 上海 0009；.上海市建筑科學(xué)研究院有限公司， 上海 0003）

根據(jù)住建部 2017 年印發(fā)的《建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求，到 2020 年，城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積比重超過 50%，綠色建材應(yīng)用比重超過 40%，全國城鎮(zhèn)既有居住建筑中節(jié)能建筑所占比例超過 60%。同時要求，加大綠色建筑標準強制執(zhí)行力度，將綠色建筑相關(guān)要求上升為法律制度。可以說，綠色建筑在今天的重點已經(jīng)從技術(shù)的研發(fā)發(fā)展到以制度構(gòu)建來保證綠色建筑全生命周期運行，是技術(shù)和制度兩方面共同作用的結(jié)果。加強綠色建筑法律制度構(gòu)建研究對于綠色建筑整體的發(fā)展具有積極的促進意義。

1 我國綠色建筑立法現(xiàn)狀概述

隨著 2006 年 GB/T 50378—2006《綠色建筑評價標準》的頒布正式起步，在過去的 10 年間，我國綠色建筑經(jīng)歷了從引導(dǎo)、推廣到強制適用的過程，從關(guān)注綠色建筑技術(shù)發(fā)展到更重視技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)上的適應(yīng)性、經(jīng)濟效果和運行保障。就我國綠色建筑發(fā)展現(xiàn)狀而言，值得肯定的是綠色建筑發(fā)展規(guī)模不斷擴大、有關(guān)綠色建筑的標準體系和標識制度不斷建立健全、綠色建筑技術(shù)不斷發(fā)展帶來的增量成本逐漸降低。但發(fā)展的同時也暴露出了一些問題，如重設(shè)計輕運行的問題依然存在，以市場為導(dǎo)向推動綠色建筑發(fā)展的長效機制尚未形成，同時現(xiàn)行法律主要針對建筑節(jié)能，有關(guān)綠色建筑的法律體系尚待健全[1]。

綠色建筑的發(fā)展離不開法律的規(guī)制、保障和激勵。我國現(xiàn)行立法中卻并無完整的綠色建筑法律規(guī)范，有關(guān)法律法規(guī)實際上主要針對建筑業(yè)高能耗的現(xiàn)實，強調(diào)如何更好地實現(xiàn)建筑節(jié)能。從宏觀角度看，《節(jié)約能源法》對建筑節(jié)能提出了基本要求，包括節(jié)能標準的設(shè)定及管理及工程各主環(huán)節(jié)的管理規(guī)定等。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》對建筑行業(yè)資源能源的循環(huán)利用做出了一般性的規(guī)定。具體到建筑領(lǐng)域，《建筑法》作為我國建筑行業(yè)的基本法，并未直接對綠色建筑做出規(guī)定，僅在第 4 條概括的以倡導(dǎo)的方式進行規(guī)定。2008 年《民用建筑節(jié)能條例》的實施首次在行政法規(guī)的層面上，構(gòu)建了我國建筑節(jié)能法律法規(guī)體系[2]。

但需要注意的是，綠色建筑和建筑節(jié)能是不同的概念。相對節(jié)能建筑而言，綠色建筑的要求更高，是貫徹落實綠色發(fā)展理念、推動建筑高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是我國建筑行業(yè)發(fā)展的重要主導(dǎo)方向之一。但正如前所述，我國在立法層面，無論是法律還是行政法規(guī)均未直接對綠色建筑做出規(guī)定，相關(guān)文件主要集中在政策意見、評價標準等層面，僅部分省份綠色建筑以地方性法規(guī)的方式做出了規(guī)定，缺乏保障、激勵綠色建筑的整體發(fā)展的法律規(guī)范。

2006 年，國標 GB/T 50378—2006 的發(fā)布可以說是著我國綠色建筑立法的起步，并于 2014 及 2019 年進行了兩次修編。2007 年，《綠色建筑評價標識管理辦法（試行）》的印發(fā)，推動了綠色建筑在全國范圍內(nèi)發(fā)展。2013年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、住建部制訂的《綠色建筑行動方案》，首次在國家層面上對綠色建筑發(fā)展提出了明確的要求。同期，綠色建筑的地方立法碩果頗豐。如江蘇、浙江、河北等地均制定并頒布了《綠色建筑管理條例》《綠色建筑發(fā)展條例》等法規(guī)。陜西、廣西、天津等地結(jié)合實踐，對有關(guān)建筑節(jié)能的法規(guī)進行了修訂，增加了有關(guān)綠色建筑的內(nèi)容。江西、青海、山東等地相繼頒布了《江西省民用建筑節(jié)能和推進綠色建筑發(fā)展辦法》《青海省促進綠色建筑發(fā)展辦法》和《山東省綠色建筑促進辦法》[3]。這些地方性法律法規(guī)為我國綠色建筑立法研究提供了豐富資源，亦是國家層面上推進綠色建筑立法的重要基礎(chǔ)。

2 綠色建筑發(fā)展的法律規(guī)制

綠色建筑的長期穩(wěn)定發(fā)展是制度和技術(shù)共同作用的結(jié)果，技術(shù)是綠色建筑發(fā)展的內(nèi)部推動力，而制度構(gòu)建則是保證綠色建筑穩(wěn)定發(fā)展的外部機制。從技術(shù)方面來看 GB/T 50378—2019 《綠色建筑評價標準》的修編及其他數(shù)量眾多的有關(guān)綠色建筑技術(shù)標準、規(guī)范的編制與修訂，標志著我國關(guān)于綠色建筑的技術(shù)水平的不斷成熟。回顧我國綠色建筑的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，整個過程大體表現(xiàn)為從試點推行到積極引導(dǎo)，再到普通推廣和強制適用。這一過程恰恰體現(xiàn)了一個激勵到強制的發(fā)展保障模式。

2.1 綠色建筑發(fā)展的法律激勵體系

對于傳統(tǒng)建筑產(chǎn)業(yè)而言，綠色建筑屬于新方向。針對綠色建筑的發(fā)展，從制度的構(gòu)建上首先應(yīng)當(dāng)是建立起切實可行、有效的激勵制度。我國當(dāng)前針對綠色建筑發(fā)展的激勵機制主要包括經(jīng)濟激勵和獎勵機制。經(jīng)濟激勵主要包括財政補貼，信貸優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等；獎勵措施主要包括獎勵激勵、示范工程等[4]。

針對激勵機制，由于缺乏法律的規(guī)范性、強制性作用，使得部分激勵措施難以落實。如 2012 年，財政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推動我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》（財建 [2012] 167 號）規(guī)定，“對高星級綠色建筑給予財政獎勵。二星級綠色建筑 45 元/m2，三星級綠色建筑 80 元/m2”。此外，一些地方政府也做出了對應(yīng)的規(guī)定。但是，由于輕運行的現(xiàn)狀存在，難以確定設(shè)計標識建筑在運行階段能否符合標準，導(dǎo)致上述補貼政策未落地執(zhí)行、或執(zhí)行情況不如預(yù)期。

除經(jīng)濟補貼外，還有稅收優(yōu)惠。雖然《民用建筑節(jié)能條例》明確提及民用建筑節(jié)能項目依法享受稅收優(yōu)惠，但無配套執(zhí)行規(guī)定，缺乏可操作性。一些地方性法規(guī)也僅概括性提及稅收優(yōu)惠的可能，尚未全面落實。如山東、黑龍江、青海、海南等比設(shè)有對應(yīng)的相關(guān)政策，此類經(jīng)濟措施可以抵消部分綠色建筑的開發(fā)增量成本。因此，設(shè)置合理的綠色建筑補貼、稅收優(yōu)惠，減免城市配套費，在客觀上可以起到激勵綠色建筑發(fā)展的作用。

從獎勵機制來講，最重要的是全國綠色建筑創(chuàng)新獎，具有較高影響力。2004 年，原建設(shè)部頒布了《全國綠色建筑創(chuàng)新獎管理辦法》。2010 年由住建部進行修訂，并頒布實施細則和評審標準。一些地方政府也針對綠色建筑獎勵機制，制定了地方性法規(guī)。如遼寧、河南、四川等地都發(fā)文明確“未獲得綠色建筑評價項目，不予推薦申報國家魯班獎及地方優(yōu)質(zhì)建筑等評優(yōu)評獎[5]”。這些獎勵機制及示范工程對綠色建筑的科研、宣傳、推廣等方面有一定的意義，但在全國范圍內(nèi)廣泛推廣的激勵作用有限，難以實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

應(yīng)當(dāng)注意的是，綠色建筑強調(diào)的是建筑物整個生命周期中，能夠最大限度地節(jié)約資源、保護環(huán)境、減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間。換言之，綠色建筑的目的在于建筑業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而不是項目投資人、建設(shè)項目發(fā)承包方或者終端消費者、業(yè)主的直接經(jīng)濟利益，負面的外部經(jīng)濟性客觀存在。由政府主導(dǎo)的激勵機制自足必然要求，這一點也與當(dāng)前的實際相契合。但是從市場實踐來看，前述激勵機制并未實現(xiàn)預(yù)期的效益。一方面在于前述綠色建筑政府補貼缺乏明確可執(zhí)行的資金安排、具體量化的標準，從而缺乏可操作性或可執(zhí)行性。另一方面原因則是，綠色建筑項目在開發(fā)前期必然存在增量成本，同時后期運行中能否真正實現(xiàn)預(yù)期回報存在疑問，而消費者對綠色建筑的市場需求側(cè)尚未形成，僅靠單側(cè)的政府補貼和激勵實際上無法完全抵消負面的外部經(jīng)濟性帶來的障礙。因此，在今天要求綠色建筑規(guī)模化發(fā)展的背景下，應(yīng)當(dāng)自上而下制定《綠色建筑體例》及其實施細則，或者至少與時俱進地對《民用建筑節(jié)能條例》進行修訂，詳細規(guī)定經(jīng)濟激勵的適用主體、適用情形以及具體內(nèi)容，使相關(guān)主體的經(jīng)濟獎勵、補貼夠得到落實。同時，在各地方綠色建筑立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜地落實、細化綠色建筑發(fā)展激勵機制，在明確財政支持、稅收優(yōu)惠的同時，研究適合地方綠色建筑發(fā)展的具體措施，如在土地出讓、容積率獎勵等。在通過行之有效的綠色建筑經(jīng)濟激勵機制的同時，還需要考慮以消費者認可為基礎(chǔ)的市場需求，通過示范工程加強綠色建筑宣傳，強化消費者端對于綠色建筑的信心，從供需兩側(cè)共同推進綠色建筑市場機制的形成與發(fā)展。

2.2 綠色建筑發(fā)展的法律強制體系

政府主導(dǎo)下的激勵機制無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，除了激勵機制本身設(shè)置的問題之外，缺乏外部的強制也是重要原因。強制性規(guī)范和法律責(zé)任的相對缺失，使得法律作為綠色建筑穩(wěn)定發(fā)展的外部保障機制的功能難以實際發(fā)揮。根據(jù) 2019年 10 月發(fā)改委《綠色生活創(chuàng)建行動總體方案》，未來綠色建筑的短期目標是由住建部牽頭實施綠色建筑創(chuàng)建行動。引導(dǎo)新建建筑和改擴建建筑按照綠色建筑標準設(shè)計、建設(shè)和運營，提高政府投資公益性建筑和大型公共建筑的綠色建筑星級標準要求。到 2022 年，城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比達到 60%。要實現(xiàn)這一目標，需要建立和完善綠色建筑的運行的強制要求與標準。綠色建筑的法律強制體系應(yīng)當(dāng)包括綠色建筑標準上的強制、適用上的強制和責(zé)任上的強制。

從標準強制角度來看，我國新版《綠色建筑評價標準》于 2019 年 8 月 1 日開始實施。其中一些變化值得重視。第一，新標準對綠色建筑和綠色建筑的評價標準進行重新構(gòu)建，“安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節(jié)約、環(huán)境宜居”的新定位更加強調(diào)綠色建筑使用者的利益，更好地從需求端的角度推動綠色建筑市場的發(fā)展。第二，從評價階段來看，確定了竣工后評價的要求。有效控制了“圖紙上的綠色建筑”問題[1]，提升運行實效。第三，增加基本級及星級前置強制性技術(shù)要求。作為基礎(chǔ)性標準，對評估程度、保障質(zhì)量、規(guī)范和引導(dǎo)我國行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

從法律強制角度來看，《綠色建筑行動方案》的要求，政府投資的項目及 2 萬 m2以上大型公建自 2014 年起全面執(zhí)行綠色建筑標準。同時，為了推動規(guī)模化發(fā)展，各地也出臺了對應(yīng)的強制適用標準。如《上海市綠色建筑“十三五”專項規(guī)劃》要求，所有新建建筑全部執(zhí)行綠色建筑標準，大型公建和國家機關(guān)辦公建筑，按照二星級及以上標準建設(shè)。全國多個省市自治區(qū)也做出了類似的規(guī)定，這些規(guī)定有助于綠色建筑的規(guī)模化推廣。

法律強制則是強調(diào)責(zé)任的問題，即違反強制性規(guī)定后的法律責(zé)任。如建設(shè)、設(shè)計、施工等市場主體方未按照綠色建筑標準設(shè)計、施工，未遵守綠色建筑適用強制標準等行為而承擔(dān)的相應(yīng)的行政責(zé)任。如《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》規(guī)定，明示或者暗示設(shè)計單位、施工單位違反綠色建筑標準進行設(shè)計、施工的將責(zé)令限期改正及罰款。以類似地方性法規(guī)為基礎(chǔ)，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)市場主體違反綠色建筑強制標準等行為的法律后果僅為責(zé)令限期改正及最高 30 至 50 萬左右的罰款。這存在“違法成本過低”的問題。這一問題實際上也是由我國缺乏統(tǒng)一的綠色建筑立法或行政法規(guī)造成，有關(guān)綠色建筑的地方性法律效力層級過低。根據(jù)我國《行政處罰法》第 11 條和第 13 條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰種類。相對于地方性法規(guī)而言，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰種類的權(quán)限更受限制, 僅能設(shè)定警告和罰款兩類行政處罰[6]。如法律責(zé)任不能夠起相應(yīng)的約束作用，那么綠色建筑的規(guī)定很難得到真正落實。因此從這個角度來看，加強綠色建筑立法或行政法規(guī)的制定，加強懲戒機制有其積極意義。

2.3 綠色建筑發(fā)展的法律保障體系

除了完善綠色建筑激勵措施、強化綠色建筑標準執(zhí)行、明確強制適用及法律責(zé)任之外，還需關(guān)注綠色建筑發(fā)展的法律保障機制。

首先，需要加強綠色建筑評價標識管理。住建部于2017 年頒布了《關(guān)于綠色建筑評價標識管理有關(guān)工作的通知》和《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步規(guī)范綠色建筑評價管理工作的通知》，對綠色建筑評價標識制度進行了改革，要求建立評價標識屬地管理制度、推行第三方評價、規(guī)范評價標識管理方法、嚴格評價標識公示管理和質(zhì)量監(jiān)督、建立信用管理等制度。對此各個地方政府也展開了相應(yīng)的實踐工作。如《上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會關(guān)于本市綠色建筑評價標識管理有關(guān)工作的通知》規(guī)定，由上海市綠色建筑協(xié)會和住建部科技與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中心承擔(dān)綠色建筑標識項目評審工作。在確定第三方評價機構(gòu)后，還應(yīng)當(dāng)健全綠色建筑評價人員管理工作，建立從業(yè)人員資質(zhì)管理制度，保證評價人員專業(yè)公正地履行職責(zé)[4]。

其次，應(yīng)建立綠色建筑全過程管理。綠色建筑涉及規(guī)劃、國土、環(huán)境保護、金融、科技等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各部門，協(xié)同工作共同促進綠色建筑的發(fā)展。從目前住建部以及各地的規(guī)范性文件來看，對于綠色建筑在規(guī)劃、設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)均有較為明確的規(guī)定。如《浙江省綠色建筑條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定綠色建筑專項規(guī)劃；國有建設(shè)用地使用權(quán)招標、拍賣或者掛牌公告中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)綠色建筑專項規(guī)劃明示該地塊綠色建筑等級要求。一些地方性法規(guī)也明確規(guī)定施工環(huán)節(jié)中對于綠色建筑的要求。后應(yīng)從立法的層面上強化綠色建筑的運營管理，重點關(guān)注行政監(jiān)督管理和檢查、建立綠色建筑運行能耗信息平臺及符合綠色建筑要求的物業(yè)管理，推動綠色建筑運營水平的提高，實現(xiàn)綠色建筑規(guī)模化發(fā)展。

其三，應(yīng)當(dāng)為綠色建筑發(fā)展提供多途徑的資金保障渠道。目前僅靠政府財政補貼必然無法滿足綠色建筑全面規(guī)模化的發(fā)展，因而探索新的融資方式也是保障綠色建筑發(fā)展的必要途徑。中國人民銀行于 2015 年發(fā)布《綠色債券支持項目目錄》，原中國銀監(jiān)會 2015 年發(fā)布《能效信貸指引》，國家發(fā)改委于 2016 年發(fā)布《綠色債券發(fā)行指引》，中國人民銀行、財政部、發(fā)改委等 7 部門于 2016 年共同發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，此類文件均對綠色金融將助力包括綠色建筑在內(nèi)等領(lǐng)域發(fā)展提出了要求。從目前實踐來看，主要有綠色債券、綠色信貸、綠色基金等綠色金融產(chǎn)品在推動綠色建筑發(fā)展的過程中起到一定作用，但是由于房地產(chǎn)市場管控等問題，綠色金融在我國發(fā)展?fàn)顩r并不良好[7-8]。從各地方的規(guī)定來看，對綠色金融、綠色建筑投融資問題做出規(guī)定，有限的涉及信貸的規(guī)定也只是關(guān)于給予購買綠色建筑的消費者一定貸款利率優(yōu)惠。如《浙江省綠色建筑條例》規(guī)定，使用住房公積金貸款購買二星級以上綠色建筑的，公積金貸款額度最高可以上浮 20%，具體比例由設(shè)區(qū)的市住房公積金管理部門確定。另外，實踐中也存在通過綠色保險支持綠色建筑發(fā)展的研究和試點產(chǎn)品設(shè)計，包括針對綠色建筑可再生能源系統(tǒng)的保險、綠色建筑質(zhì)量保險、綠色建筑性能保險等[9]，其目的主要在于通過保險機制，對綠色建筑的發(fā)展起到增信的作用，從而使得綠色建筑項目能夠更好地或者政府、金融機構(gòu)融資支持以及消費者的信賴，促進綠色建筑市場的形成[10]。

3 結(jié) 語

綠色建筑全面發(fā)展至今已然成為國家成為節(jié)能減排、環(huán)境保護、生態(tài)城市建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展的必要要求。這一目的地實現(xiàn)除了要求綠色建筑有關(guān)技術(shù)水平的不斷發(fā)展，同時還需要制度的構(gòu)建和保障，法律正是其中必要的一環(huán)。在要求綠色建筑全國范圍內(nèi)規(guī)模化推廣的今天，以政策主導(dǎo)、通過行政手段，稅收減免，政府補貼等進行激勵的措施，從體系性、穩(wěn)定性的角度則略顯不足。伴隨國家和地方進一步加大綠色建筑標準強制執(zhí)行力度，將綠色建筑相關(guān)要求上升為法律制度，將政策和法律的作用相結(jié)合，共同作用，才能更好地推動我國綠色建筑穩(wěn)定、廣泛、持續(xù)發(fā)展。