淺談國有自然資源報告制度編制

姜囡

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧沈陽 110032）

國有資產屬于國家所有，是全體人民共同的寶貴財富，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，在推動經濟社會發展、保障和改善民生、保護生態環境等方面發揮著重要作用。因此，構建國有資源報告制度，編制年度報告，是實現國有資源經濟價值，完善其市場交易制度，統一行使全民所有自然資源所有者職責，并優化空間用途管制、建設生態文明的理論基礎。

一、國有自然資源報告制度編制的法理訴求

1.明確國有資源資源所有權主體

《物權法》規定，全民是我國國有自然資源的終極所有者，但全民作為所有者，無法直接行使自然資源監督、管理權，在行使職能方面缺乏可操作性。因此，《物權法》將國務院設定為全民行使國有自然資源所有權并分配權益的代理人，國務院再跟進職能把國有自然資源所有權分配給各級人民政府代理行使。但實踐操作中由于多部門介入，各級政府行使所有權的規劃及利益訴求不同，導致管理混亂，且多級代理制本身無法避免信息不對稱、責任不對等、激勵不兼容等弊端。在實施過程中，極易出現國有自然資源所有權行使部門化、地方化，損害公共利益。針對上述問題，強化制度建設，明確國有自然資源所有權主體，并使之具有可操作性勢在必行。

2.明確權力機關監督職能

我國國家權力機關是人民代表大會，人民代表大會制度是我國公民行使權力的法定途徑。故此，全民行使國有自然資源所有權，需通過各級人民代表大會及其常務委員會實現。而法律規定的國有自然資源所有權行使主體是各級人民政府，人大有權監督政府履行職能。但由于該項職能的行使專業性過強，此前各級人大并未充分履行監督權，使得國有自然資源管理監督缺位。針對上述問題，必須建立、完善人大對國有自然資源管理權的常態化監督制度，加強人大監督職能，使得全民對國有自然資源所有權的監管落實到位。

二、國有自然資源報告制度編制的實施基礎

按照《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，國有自然資源報告制度編制的重點是：查明自然資源總量、優化國有空間規劃格局、改善生態環境等重點制度構建。現階段，我國在上述方面已取得了重大進展。

1.已基本掌握主要門類自然資源數量

通過對主要門類自然資源的調查監測和統計分析，如第三次全國國土調查、全國森林資源清查、全國水資源調查評價等，已基本掌握了各類自然資源的分布狀況，為推進國有自然資源報告制度編制提供了技術支撐。

2.已初步建立自然資源管理重大制度體系

在國土空間規劃方面，一是建立國土規劃制度，有效監管國土空間規劃活動；二是建立實施土地利用規劃制度，形成了全國五級規劃體系；三是建立海洋功能規劃制度，完善還有空間開發部署；四是制定《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，建立以用途管制為抓手的國土空間開發保護制度。

3.已將自然資源保護、合理開發常態化

一是執行最嚴格的耕地保護制度，在全國范圍內劃定15.5億畝永久基本農田，保障國家糧食安全；二是有序推進自然資源保護區建設，截至目前，全國林業保護區2249尺，占國土面積的13.14%。

三、國有自然資源報告制度編制中的難點

1.頂層設計尚未完成

報告編制涉及房、地、林、草、海、礦產資源等多個門類，及相關多個行政管理部門，故此制定統一調查登記標準、調查程序、技術規程是報告標準的必要前提。多年來，由于自然資源屬性不同，且分別歸屬于不同行政管理部門，所以其管理基礎、技術規程不同，無法形成準確、詳實的報告，此其一。其二，國有自然資源報告編制性格監督、匯總制度規程尚處于探索階段，管理機制缺位，亟待國家層面加強頂層設計，形成統一的、具有指導意義的技術規程。

2.報告內容尚未確定

《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》僅規劃了報告重點，對報告內涵、外延、技術路線缺乏提綱性質的設計。如報告僅統計國有自然資源，還是加入集體所有自然資源。

3.核算方法尚未明確

自然資源價值包括其實體價值、資源價值和市場價值。但目前，無論以哪種價值為主開展核實，均存在一定問題。在核算實體價值問題上，統一的自然資源分類標準尚未出臺，各自然資源行政管理部門從本部門管理角度出發，采取不同方法進行統計，導致數據不一致。例如：在行政機構改革前，原國土資源管理部門與原林業部門統計林地數量就差距甚大。

四、國有自然資源報告制度編制中的構建完善

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于加強人大國有資產監督職能的部署要求，加強國有資產管理和治理，解決目前工作中遇到的困難，構建完善國有自然資源報告編制制度，實現“統一行使全民所有自然資源所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態修復職責”的履職目標，筆者認為應從如下四個方面入手，確保自然資源報告編制制度的落實。

1.構建體系，做好頂層設計

一是明確國有自然資源報告的目的、范圍、程序和技術路線，做好頂層設計，從制度層面為報告出臺提供有力支撐，使得報告有據可依。二是開展全國自然資源資產清查核查工作，摸清家底，并建立定期核查制度，及時統計上報自然資源存量、變量，為優化國土空間規劃提供準確、詳實數據。三是建立自然資源價值評估匯總制度。將土地、河流、礦產、森林等自然資源納入價值評估體系。

2.明確內容，出臺綱領性文件

一是劃定國有自然資源報告外延，自然資源種類繁多，結合目前工作實際情況，應將報告范圍設定為:土地、礦產、水流、草原、森林、海域海島入手，待條件成熟后再加入非傳統自然資源。二是制定國有自然資源內容提綱，其一是自然資源總量，其二是自然資源制度構建情況，其三是自然資源利用保護情況。

3.加大力度研發技術，為自然資源調查提供技術支撐

一是構建統一的資源分類體系，明確分類標準。二是構建自然資源價值評估體系，為保證準確、詳實摸清家底提供技術支撐。

4.建立部門聯動，促進溝通協調

一是建立專項工作機制，自然資源行政管理部門牽頭，由相關共同參與，劃分部門責任，定期進行溝通協調，從制度上保障人大監督權力，及時解決在編制過程中遇到的困難。二是監理數據匯總機制，加強資源行政管理部門的數據建庫整合，保障數據銜接，確保報告的權威性、準確性。