遼寧省落實“增存掛鉤”制度面臨的問題與建議

崔凱

（遼寧省自然資源事務服務中心， 遼寧沈陽 110032）

為貫徹落實綠色發展和高質量發展要求，積極促進節約集約用地，消化批而未供土地和盤活利用閑置土地，2018年6月25日，原國土資源部下發《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，正式啟動消化處置批而未供和閑置土地專項行動。文件明確各地區處置批而未供和閑置土地具體任務和獎懲要求，把批而未供和閑置土地數量作為重要測算指標，將各地區年度新增建設用地與批而未供和閑置土地消化處置相掛鉤，并以各地區2009至2016年期間產生的批而未供和閑置土地保有量下降15%為標準（簡稱“雙降”任務），對各省區實施年終考核的工作機制，即“增存掛鉤”機制。對于兩項任務均完成的省份，國家安排下一年度土地利用計劃時，將獎勵10%新增建設用地計劃指標；任意一項任務未完成的，將核減其20%新增建設用地計劃指標。“增存掛鉤”機制旨在加強建設用地管理、盤活消化低效存量用地、促進土地資源節約集約利用，是土地資源規劃管控和年度供應計劃安排領域的重大創新。

遼寧省經濟發展全面振興、全方位振興正處于爬坡過坎、滾石上山的關鍵時期，從一季度數據看，全省經濟增長已經實現筑底企穩、穩中有進、進中向好的態勢，在諸多項目落地落實的保障要素上，年度新增建設用地指標的保障仍然是支撐性質的支持保障因素。貫徹落實“增存掛鉤”機制、完成年度“雙降”任務，事關全省新增建設用地計劃指標，事關招商引資項目的落地落實，事關遼寧經濟發展大局，必須作為當前的一項重要政治任務和長期任務，集中消化減少批而未供土地、充分盤活利用閑置土地，提升土地資源供給質量和效率，以土地利用方式轉變推動我省經濟發展方式轉變，以改革創新舉措落實高質量發展理念，以檢視問題、解決問題的責任擔當落實要求。

一、落實“雙降”任務面臨的形勢和問題

“增存掛鉤”工作機制，對于提高土地管理績效、改善資源粗放利用現狀、增強資源持續保障能力具有十分重要的作用。經過2018年“雙降”任務落實過程中各地所做的努力，充分凝聚了共識、積累了經驗、鍛煉了隊伍，為開展今年的工作奠定了有益的基礎。當前，全省經濟發展“穩中有進、進中向好”，各業建設對新增建設用地的需求持續大幅增長，扣減用地指標的情況不容出現，獲得指標獎勵的目標勢在必得。

1.資源拉動型經濟增長模式對我省持續落實“增存掛鉤”機制提出了新的挑戰

節約集約是自然資源管理永恒的主題和必須堅持的管理方向。然而，由于發展階段的差異，導致省內外各地區間發展模式不同、各類生產要素對經濟社會發展的邊際收益或收入彈性水平差別較大。發達省份雖然自然資源稟賦差，但其高素質勞動、高密度資本以及大規模高階企業家群體等生產要素供給水平高，在對各類創新型的資源節約技術模式做出眾多大膽嘗試過程中，展現了其對新模式新技術所帶來的高成本（引致投入）需求具有強大的經濟適應能力，各種節約集約利用資源的理念、措施、提法層出不窮，不斷推動頂層設計部門采取更加嚴厲的政策措施，如出臺了以“增存掛鉤”機制為代表的“全國一盤棋”的制度化要求，對經濟欠發達省份提出了嚴厲的資源管理要求。

單位國內生產總值消耗建設用地面積是表征區域土地要素節約集約利用水平的重要指標。2018年，我省單位GDP耗地面積為65.12公頃/億元，持續高于同期沿海發達省份均值46公傾/億元的42%。反映我省的經濟增長對資源類要素投入的需求顯著高于發達省份，以較低的資源管理政策門檻維持較高的資源投入水平，從而獲得資源類要素拉動型的經濟增長，仍將是一段時期內穩定和推動我省經濟發展所應用模式的基本特征。

2.各地對新增建設用地需求持續增大、盤活消化各類存量用地缺乏市場動力

從上半年建設用地供應結構看，工業用地增長快、占比高，反應遼寧承接京津冀等地區產業轉移、大力發展“飛地經濟”、積極推進供給側結構改革促進高端裝備制造業發展等舉措正在收到實際成效。各地方政府充分重視此類項目特殊性，提供了快捷、低成本、低風險、程序簡明的用地保障服務，新增指標投入量同比增長顯著，顯示新增建設用地較存量用地對于土地市場和地方政府的資源調控管理，都更具吸引力。

3.“兩塊地”產生的“土壤”持續存在

近年來的規范化管理有效減少了“兩塊地”的產生，但仍存在一些來自地方政府和企業自身的原因，導致了土地資源的不規范利用，需要不斷加以研究消除。

（1）發生批而未供的主要原因

一是區域內經濟下行壓力大，以及經濟結構調整在短期內對相關產業造成影響，導致用地需求減弱；二是地方政府動遷難度大、不落實，導致無法實施供地；三是用地項目發生變化，無法落地又沒有新項目承接；四是在項目未能實際落實的情況下，由于擔心年度計劃指標作廢而提前申報征轉用地，導致后續獲批的用地供不出去；五是部分用地獲批后，城市規劃無法落實或因城市規劃調整而無法按原計劃供地；六是受政府財力等限制，擬供用地的基礎設施配套不完善，或無法達到交地條件而不能實現供地；七是林地管理不斷規范、辦理用林手續日趨嚴格，一些征轉用地批件中涉及的林地，按政策無法辦理用林審批手續而無法辦理供地；八是大量公路、鐵路等公共管理、公共服務項目用地，實際已建成使用但由于用地者不申請等原因未及時辦理供地手續，形成所謂“小違法”類的批而未供，占比約20%；九是由于不便耕種、代征代轉、方便管理等原因，項目主體用地供應后，一并獲批的剩余邊角地、插花地難以供應。

（2）發生閑置土地的主要原因

一是政府財力不足，無法及時拆遷交地、完成基礎設施配套，又無法對相對人予以補償后收回使用權，形成閑置土地；二是因城市規劃造成開發企業來不及做相應的產業發展方向和用地立項調整；三是用地企業資金鏈問題，無力動工建設或達到建設標準；四是用地者惡意囤積土地，期待變相以地抵押融資；五是用地者有意推遲土地開發，意在獲得市場價格水平上升后的額外增值收益；六是涉法涉訴案件造成閑置土地。

上述問題在全省各地均不同程度存在。

二、工作建議

目前，消化處置工作任務重、時間緊，推進力度還有待加大，各市縣政府及有關部門的重視程度仍有待提高。針對發現的主要問題，就如何進一步做好貫徹落實工作、確保完成年度任務以及規范和加強管理、規避批而未供和閑置土地大量產生，提出以下意見。

1.從實際出發開展資源節約集約利用

著眼于履行好保護資源、保障發展的管理職責，立足于當前全省經濟社會發展情況，兼顧長遠可持續利用，堅持節約集約利用資源的方向，合理調控資源投入需求。

2.建立地方政府主導、多部門協作工作機制

一是探索將“雙降”任務納入省政府對地方政府績效考核范疇，促進地方政府切實履行主體責任，保障持續解決“雙降”任務問題。

二是在市縣落實環節，各地方政府要實施對“雙降”任務的統一領導、統一指揮，協調其各相關部門和單位，積極配合自然資源部門，形成合力，破解難題，落實以用為先原則，實現資源信息共享，按時完成消化處置任務。

三是在調度推進環節，對任務量大、進度仍然緩慢的市，務必加大督促力度，以暫停受理建設用地報批等方式，明確有效的制度措施和階段性考核辦法，確保各地按時完成任務。

3.探索土地市場供需雙向調節

一是進一步嚴格土地利用年度計劃制定、執行的科學性和規范性。

二是探索將批而未供、閑置土地以及各類存量低效利用土地的再開發利用信息，納入相關市場信息渠道，政府輔以必要的政策支持，以不斷提高市場活躍度，將土地需求引導到目標地塊。

4.關注重點地區、強化推進消化處置工作

針對全省消化處置工作任務分布情況，對于沈陽、大連、鞍山3市，應充分考慮其任務重、影響大的特點，在工作調度、信息共享、政策培訓等方面予以重點關注。

5.強化消化工作組織、調度、考核

一是組織各市自然資源部門，盡快全面梳理批而未供、閑置土地清單，分發和完善各地“兩塊地”工作臺賬，逐項分析原因，制定消化措施，劃分工作階段，明確階段目標，向當地政府按時報告進展情況和突出問題，確保完成各階段消化處置任務。

二是召開各階段調度會議并通報進展情況、研究突出問題、發布階段考核結果。對沒有按時完成確定的各階段和總體任務的地區，要按照國家的考核辦法，層層傳導壓力，堅決扣減下年度新增建設用地指標，問題嚴重的，要停止該地區的建設用地審批。