關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃中三條控制線的思考

鄭慧媛

（沈陽(yáng)市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，遼寧沈陽(yáng) 110004）

為了落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，黨的十九大報(bào)告明確提出“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的劃定工作”，三條控制線劃定和落地作為建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的重要內(nèi)容，是保障我國(guó)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和糧食等資源安全，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性、高質(zhì)量發(fā)展，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國(guó)土空間布局體系的重要課題。

一、三線的內(nèi)涵

三條控制線是需嚴(yán)格管控的邊界區(qū)域,是保障經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全的底線，但對(duì)于“三線”的理解不應(yīng)僅從限制、控制的角度出發(fā),其內(nèi)涵不是單一的局限于對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的管控,也不是對(duì)于生態(tài)紅線一刀切，線內(nèi)都不允許開(kāi)發(fā)建設(shè)。多規(guī)合一的目的不僅僅為了打破各類規(guī)劃各自為政的局面,理順規(guī)劃體系,更重要的是為了彌補(bǔ)過(guò)去城鄉(xiāng)規(guī)劃忽視全域，過(guò)于關(guān)注中心城區(qū)、建設(shè)地區(qū)的不足。因此對(duì)于空間的管控,“劃線”形態(tài)并非重點(diǎn),應(yīng)將視角面向全域的自然資源、空間資源中來(lái),對(duì)全域自然資源進(jìn)行統(tǒng)籌管控。

另一方面，為了讓“三線”內(nèi)各類空間資源充分發(fā)揮其作用和價(jià)值，在制定政策的過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合不同資源的自身特點(diǎn)、內(nèi)在規(guī)律,通過(guò)制定針對(duì)性的管控手段和配套支撐政策實(shí)施，保障生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)功能得到充分發(fā)揮、生態(tài)效益最大化，保障永久基本農(nóng)田農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)高量產(chǎn)出,保障城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)有條不紊、穩(wěn)步助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、劃定的要求

1.堅(jiān)守底線

要始終保有人與自然和諧共生的思想,把國(guó)家的利益和公共的利益放在首位，協(xié)調(diào)規(guī)劃好國(guó)土空間中城鎮(zhèn)建設(shè)與保護(hù)生態(tài)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)和布局。堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)功能不變化，面積不降低；保證永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量不減少的同時(shí)，滿足劃定的合理性和規(guī)模性；確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與生態(tài)和永久基本農(nóng)田不沖突。堅(jiān)持節(jié)約集約，嚴(yán)控區(qū)域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，明確資源環(huán)境保護(hù)底線和開(kāi)發(fā)利用上限。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

三線劃定過(guò)程中，應(yīng)按照多規(guī)合一，統(tǒng)一協(xié)調(diào)原則，科學(xué)劃定，當(dāng)三條控制線存在矛盾時(shí)，首要保障生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田的穩(wěn)定連續(xù)與完整性；當(dāng)生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界存在矛盾時(shí)，要以生態(tài)保護(hù)為前提科學(xué)論證協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界要給生態(tài)功能讓位；當(dāng)永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界存在矛盾時(shí)，應(yīng)在雙評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，盡量避讓永久基本農(nóng)田，確實(shí)存在難以避讓的，應(yīng)當(dāng)按照“保質(zhì)保量、布局更集中連片”的要求，對(duì)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行補(bǔ)劃優(yōu)化。

3.上下聯(lián)動(dòng)

三條控制線劃定與管理必須緊密銜接、協(xié)調(diào)一致，要遵照國(guó)家統(tǒng)一要求，在建立健全三條控制線評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)制度、動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度和考核激勵(lì)制度的前提下，充分發(fā)揮省級(jí)政府的承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，既考慮各層級(jí)主體的發(fā)展訴求,也兼顧到區(qū)域整體的發(fā)展利益。由省級(jí)確定三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，并做好區(qū)域銜接，提出下一級(jí)劃定任務(wù)與思路；進(jìn)而由各市組織縣區(qū)，在市，縣、鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃中劃定三條控制線和各類空間實(shí)體邊界，上圖入庫(kù)，確保不交叉沖突，制定實(shí)施管控細(xì)則，并結(jié)合地方自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，因地制宜的開(kāi)展。

三、三線的思考

1.生態(tài)保護(hù)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線范圍不僅包含重要的生態(tài)功能區(qū)域，脆弱敏感區(qū)域還應(yīng)涵蓋國(guó)家級(jí)和省級(jí)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，應(yīng)根據(jù)生態(tài)功能的重要性和脆弱性，針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)不同生態(tài)資源的特征特點(diǎn)制定差異化、分級(jí)分類的管控。優(yōu)先考慮國(guó)家自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地，將其中嚴(yán)禁人類活動(dòng)區(qū)域，重要敏感脆弱區(qū)劃入。但在劃定過(guò)程中，應(yīng)賦予生態(tài)資源更多的內(nèi)涵,探索一種科學(xué)的生態(tài)資源利用方式，從而促進(jìn)生態(tài)資源與人類活動(dòng)的互相融合、互相促進(jìn)。在不突破生態(tài)承載力的前提下生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的區(qū)域可以探索承載一定量的綠色產(chǎn)業(yè)、低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的人類生產(chǎn)生活活動(dòng),充分發(fā)揮生態(tài)資源的價(jià)值和效益。

2.永久基本農(nóng)田

耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，將耕地中的精華部分納入永久基本農(nóng)田并給與特殊保護(hù)是確保國(guó)家糧食安全、保障農(nóng)民切實(shí)利益和實(shí)施藏糧于地的重大戰(zhàn)略舉措，是國(guó)家意志的剛性約束，對(duì)加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高品質(zhì)，現(xiàn)代化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和綠色發(fā)展理念等方面具有重要戰(zhàn)略意義。

合理的永久基本農(nóng)田劃定方案是衡量國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)性和實(shí)用性的試金石，永久基本農(nóng)田紅線應(yīng)根據(jù)耕地的糧食生產(chǎn)能力劃定，首選分布較集中，質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境較好的耕地劃入；當(dāng)現(xiàn)狀是非耕地、零星分布的耕地以及已經(jīng)破壞、嚴(yán)重污染、災(zāi)毀地類不符合劃定要求的不宜劃入；自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、退耕還林還牧還湖區(qū)、河道管理區(qū)、公益林及規(guī)劃建設(shè)占用的耕地需通過(guò)綜合分析各規(guī)劃之間的空間矛盾和沖突，逐一權(quán)衡各地塊的規(guī)劃用途和管制規(guī)則后再行劃定，不宜直接劃入基本農(nóng)田。

在劃定過(guò)程中，要從基本農(nóng)田內(nèi)涵出發(fā),協(xié)調(diào)外部環(huán)境,避免單純從限制城市擴(kuò)張的角度在城市周邊劃定零散的幾塊基本農(nóng)田,應(yīng)加強(qiáng)耕地立地條件分析,為平衡優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，應(yīng)根據(jù)不同級(jí)別分別管理,劃定不同的保護(hù)區(qū)，將不同質(zhì)量和級(jí)別的優(yōu)質(zhì)耕地對(duì)應(yīng)劃入;此外應(yīng)統(tǒng)籌考慮在耕地自然質(zhì)量之外的耕地區(qū)位、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、景觀價(jià)值等多方面因素,針對(duì)不同保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)實(shí)施因地制宜保護(hù)的同時(shí)，保障基本農(nóng)田與周圍立地環(huán)境的協(xié)調(diào),盡量保證基本農(nóng)田能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田價(jià)值的發(fā)揮。

3.城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界并不是一個(gè)全新的概念,傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中的“適宜建設(shè)區(qū)”、中心城區(qū)“空間增長(zhǎng)邊界”等許多工具設(shè)立的目的就是發(fā)揮“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”的作用。中共中央政策性文件均將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田作為中國(guó)對(duì)全地域空間進(jìn)行國(guó)土開(kāi)發(fā)和保護(hù)的主要管理工具。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為控制城市無(wú)序蔓延的重要方式，具有重要的意義。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定應(yīng)以現(xiàn)狀城鎮(zhèn)邊界范圍為基礎(chǔ)，避開(kāi)生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田以及地質(zhì)災(zāi)害高危險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，不占或少占生態(tài)用地及耕地，形成城鎮(zhèn)集中建設(shè)、緊湊布局和宜居發(fā)展的空間界限。但城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定不僅僅是設(shè)置一道屏障防止城市蔓延,而是立足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展背景,響應(yīng)空間規(guī)劃改革,針對(duì)不同城市的不同發(fā)展特征、發(fā)展訴求,制定相應(yīng)的政策，一方面，采取底線思維，另一方面，在采取剛性的同時(shí)，找到管控中剛性與彈性之間的平衡的路徑，讓“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”的內(nèi)涵更為豐富,能夠更好地推動(dòng)高質(zhì)量、協(xié)調(diào)綠色的城市發(fā)展。

四、三線的結(jié)論

國(guó)內(nèi)正在如火如荼的開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃三線劃定，自然資源部明確提出要評(píng)估三條控制線，建立統(tǒng)籌劃定機(jī)制，這表明生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)并非相互對(duì)立的關(guān)系,他們是相融相生的，均在人類社會(huì)的發(fā)展中起到了重要的作用。因此，在三線劃定的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)知三線的內(nèi)涵,不僅僅考慮如何劃定控制線，而應(yīng)探求一種更加高效的空間組織、資源利用的方式，發(fā)掘三線內(nèi)的空間資源所能釋放的價(jià)值,通過(guò)資源價(jià)值的釋放推動(dòng)城市高質(zhì)量的發(fā)展。