貴州盤活農村宅基地研究
——以全國33個試點改革為參照

夏丹波

一、33個試點盤活宅基地的主要做法

構建科學的管理服務機制。一是建立健全管理與服務機構。政府層面在縣級成立宅基地改革辦公室或宅基地改革領導小組負責統籌縣（市）域范圍內的宅基地改革工作。村集體層面成立股份經濟合作社或由鄉賢組成集體經濟組織理事會，負責代行宅基地所有權，對宅基地的審批、有償取得、有償退出、流轉等各環節工作進行具體組織領導。充分發揮村民自治委員會在盤活工作中民主監督、民主協商、民主管理的作用。二是開展大調研大排查。通過大調研大排查，對超標占有、違規占有、閑置情況、農民意愿及其背后原因進行了全面考察分析。三是統一確權登記。根據不同情況、不同原因，分類制定確權登記標準、方式，對符合規定的宅基地進行確權全覆蓋。四是妥善處理歷史遺留問題。針對超標和一戶多宅的不同原因，違占違建的不同情節，漸次消化歷史問題，理順管理秩序。五是做好盤活服務。政府通過建設農村產權交易中心、構建農村集體經營性建設用地交易平臺，提供信息收集、發布公告、組織交易、簽證簽約、產權變更、收益分配、資金監管等市場交易服務。扶持社會評估機構、中介機構進入農村集體經營性建設用地市場。充分運用農村集體經營性建設用地市場盤活農村宅基地。六是建立健全監督體系。對清理確權后的宅基地進行統一登記，有的地方還建立了宅基地管理數據庫，對取得、經營、退出、流轉等進行全程動態監管。同時，村集體經濟組織、村民自治委員會、村黨支部委員會及村務監督委員會等對宅基地的進出及各中間環節的工作進行全程監督，有的地方還專門設立了村級宅基地監察員。

實行靈活的有償取得和有償使用機制。一是針對宅基地合法超標部分按梯次收取使用費，針對違法超標部分區別情節分別予以收費。二是在區位條件、經濟條件較好的地方集中規劃宅基地開展有償競位，實行有償取得，對本集體經濟組織以外的成員在一定條件下開通有償取得渠道。三是對利用剩余宅基地及農房出租、合伙、入股的農戶，在規定的過渡期過后，向村集體經濟組織交納一定的土地收益金。

創設嚴格的有償退出機制。首先，確定有償退出的主體。主要有這樣幾類：一是進城落戶且有穩定收入的；二是脫貧攻堅、生態移民、自然災害易地搬遷的；三是集聚建房居住或村莊整治中集中規劃居住的；四是一戶多宅的。其次，明確有償退出的程序。農戶退出宅基地是一個事關農民基本生活保障和農村社會和諧穩定的重要工作，必須通盤考慮、嚴格把關，而設定嚴格規范的退出程序是合理退出的保證。各試點地方通過出臺相關制度對申請、審核、批準、驗收、補償等各個環節進行了詳細規范。第三，確定有償退出的補償標準。關于宅基地退出的補償標準各個地方差異較大，這主要是因為33個試點所在地的經濟、環境、條件、資源稟賦等差異較大。發達省市的試點，經濟、區位、資源、生態條件好的試點宅基地退出的補償費用較高，而廣大經濟欠發達的偏遠地方補償標準則普遍較低。而且各地補償的方式也有較大區別，有實物補償、貨幣補償、股份補償等。補償的形式也各不相同，比較典型的有天津的“宅基地換房”制度、重慶的“地票”制度、浙江義烏的“集地券”制度、河南長垣的“復墾券”制度等。

建立可控的有限流轉機制。一是有條件的地方農戶通過自營、合伙或出租方式，將宅基地和農房用于從事餐飲、旅游、倉儲、農產品加工等，增加財產性收益。二是農民用閑置的宅基地入股村集體企業或其他企業，或者村集體組織用回購（或收回）的宅基地入股其他企業。三是在限定區域內允許宅基地在特定主體之間轉讓，一般是在本集體經濟組織內部或縣（市）域內跨集體經濟組織轉讓。四是通過確權頒證并與銀行協商，允許宅基地在銀行抵押貸款，緩解農資不足。五是探索宅基地上市，一些試點地方為了提高宅基地土地價值，結合城鄉建設用地增減掛鉤政策，將閑置宅基地轉換為集體經營性建設用地或城市建設用地指標后直接上市。

探索多樣的三權分置實現機制。一是由集體經濟組織統一行使宅基地所有權，保證集體經濟組織享有對宅基地的分配、收益、處分等權利，彰顯宅基地的所有權歸屬。二是嚴格認定并保證農戶的集體經濟組織成員資格權，對“一戶一宅”中的“戶”進行專門規定，這是申請并獲取宅基地的前提。三是盡量擴展渠道盤活宅基地使用權。所謂盤活宅基地就是在依法維護所有權的前提下，適當放寬資格權和使用權，允許資格權和使用權在動態監管下有序流轉。達到還權于集體、還利于農民、還配置于市場的“三還”改革目標。

二、貴州盤活農村宅基地面臨的主要問題

制度政策供給不足。《中華人民共和國土地管理法》對宅基地三權分置、宅基地流轉、退出資金來源、退出后歸屬及處置等關系宅基地盤活的重要事項沒有納入立法規范。33個試點的很多盤活舉措都是在授權之下突破了現行法律規定。貴州在盤活宅基地過程中必然也會面臨一些在實踐中有效的盤活舉措可能缺乏法律依據的問題。政策層面對盤活宅基地也沒有明確指引，2018、2019年中央一號文件和《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》在明確底線的基礎上，從宏觀層面上鼓勵進行宅基地改革，盤活閑置宅基地和農房，但對宅基地的流轉、土地收益金的分配等重要事項沒有具體安排。《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》就盤活利用提出的“五要”總體要求和“五項”重點工作，只是從原則上為盤活利用提出了一些方向性的指引，而相關的就業扶持、醫療教育保障、金融服務、社會保障、產權保護和市場培育規范等方面的配套政策還必須結合地方實際及時制定出臺。

農村經濟相對滯后。從試點改革看，盤活農村宅基地總體來說是經濟較為發達的農村，社會效益和經濟效益更高一些。因為宅基地能不能真正盤活，和當地的產業發展、鄉村建設、村集體經濟組織的市場開發意識和能力、城鎮化程度等因素密切相關，而這些因素又往往取決于農村的整體經濟發展水平。貴州農村經濟在脫貧攻堅中雖然得到了極大推進，但總體落后是不爭的事實。

組織執行能力不強。一是承擔屬地責任的縣鄉政府在組織執行盤活工作中可能出現動力不強、經驗不足、力量不夠、統籌乏力的問題。二是基層農業農村部門剛承擔宅基地管理工作，在組織執行盤活工作中存在銜接機制缺乏、機構隊伍不健全、保障條件不具備、行政執法能力和組織指導能力不強等實際問題。三是具體承擔盤活工作的農村經營管理部門存在體系不健全、隊伍不穩定、力量不匹配、保障不到位等突出問題。不少地方的農村經營管理部門名存實亡，根本無力承擔盤活工作。

配套設施措施還不健全。除了城中村和城市周邊農村外，貴州的宅基地大多處于偏遠農村，由于長期經濟發展滯后，農村的教育、醫療、體育、文化、康養等配套設施比較落后，與城市差距較大，對創業就業、旅游觀光、休養療養的吸引力和承載力還不大。對農村進城落戶人口的就業保障、失業扶持、社會保障等配套措施還不到位，嚴重影響其退出宅基地的積極性。

啟動資金比較匱乏。宅基地整治、宅基地騰退補償、收回或回購的宅基地處置都需要大量資金，需要地方有一定財政能力，至少能承擔相應啟動資金。此外，通過整村改造、聚集居住和進城落戶退出宅基地的，還要求農戶要有適當的經濟能力用于建造或購買新建房。而貴州的基層政府和不少農民資金短缺是普遍性問題。

農民意愿普遍不高。試點地方的情況已表明，當前由于各種原因，農民對退出宅基地的意愿并不高。貴州由于農村經濟落后、城鎮化程度還不高、配套條件缺乏等一系列原因，一方面，對退出宅基地農戶補償不會太高，另一方面農戶對宅基地的依賴性會更高，必然影響農戶的騰退意愿。

傳統思維根深蒂固。一是宅基地是無償占有長期占有的私有財產，處分決定權完全在自己。二是普遍把繼承的宅基地和農房當成祖產守護，不到萬不得已不會輕易退出。三是不少農民認為宅基地和風水有關，關聯著整個家庭的興衰榮辱，即使有了新居或進城落戶也不能放棄。四是既然退出補償不高，繼續占有成本又不大，少占不如多占。五是多年來形成的宅基地的隱形流轉問題十分普遍。六是一些區位或資源優勢突出的農村（如城郊村）對宅基地價值期待很高。這些傳統思維會嚴重影響農戶自愿退出宅基地的意愿，在制定盤活政策，推進相關工作時需要認真對待。

改革風險始終存在。可能出現的局部風險：一是盤活的方向把握不準，突破了國家相關法律和政策底線，導致工作偏離軌道，產生的政治和法律風險，如宅基地市場化過度改變了所有權屬性或者危及“一戶一宅”或戶有所居的基本原則等。二是盤活方法措施不當，引起農戶不滿或抵制，甚至導致發生群體性事件，產生的社會風險，如工作中一刀切、工作方式簡單粗暴等。三是盤活工作成效不高或組織執行不力，導致工作半途而廢或無功而返，造成的人力物力財力浪費，而出現的政府公信力風險，如在整村改造或農民公寓建設中出現爛尾工程，或宅基地回購后不能很好利用，由農戶手里的閑置宅基地變成集體手里的閑置宅基地。

三、貴州盤活農村宅基地的對策建議

嚴守底線，把準方向。一是必須堅決貫徹落實習近平總書記關于宅基地改革的重要指示：“要嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復制可推廣經驗。不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件”。二是堅守國家宅基地法律制度確立的“一戶一宅”或“戶有所居”的基本原則，保障宅基地對于農民家庭居住托底的福利性保障功能。三是嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。四是不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回農戶合法取得的宅基地。

城鄉一體，統籌謀劃。盤活宅基地最好能做到全省統籌、城鄉一體來謀劃。宅基地盤活不僅僅是農村土地制度改革的問題，它還與鄉村振興、城鎮化、城鄉融合發展緊密相連。而且宅基地閑置量大、利用效率低本身與現存的城鄉二元結構不無聯系。因此，一些有關盤活宅基地的基礎性、制度性和體制性工作，應該由省級層面在城鄉一體化發展的視域下統籌實施。比如，建立健全城鄉統一的建設用地市場、建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度、完善城鄉建設用地增減掛鉤政策、建立健全城鄉建設用地供應三年滾動計劃、農村產權保護交易制度以及實施城鄉土地統一調查、統一規劃、統一整治、統一登記等。

點面結合，分類實施。為了做到改革風險可控，可以在全省范圍內確立一批試點地方，授權對一些突破性的新措施進行探索總結，比如三權分置的多種實現方式。而其他地方則在現行法律政策框架下全面鋪開，對已有法律政策依據或方向已經明確的工作加以落實。比如：宅基地審批權的下放及其配套工作、多規合一的統籌工作、宅基地取得的面積標準制定、有償使用和有償退出以及戶有所居的實現方式等。這樣點面結合，一方面可以做到風險可控，遇到問題及時糾正處理，始終保持正確的改革方向，另一方面，又能抓住已有的法律政策機遇整體推進相關工作。同時，宅基地盤活工作內容復雜，必須區別對待，分類實施，注重工作的精細化。一是要區分區位條件，因地施策。城中村、城郊村、普通村和偏遠村土地價值、農民意愿、組織執行力、資金支持差異很大，政策制定和工作要求要有針對性和區分度。二是要區分資源稟賦，因村施策。不同的村在文化、建筑、旅游、礦產等方面也有差異，可以在全面清理的基礎上，從共性與個性方面，劃分為幾個類別來分類施策。三是要根據產業布局，綜合施策。還要結合農村產業革命過程中，各個村的產業布局和產業發展情況來分類實施，將盤活宅基地與當地的產業發展融合在一起，分類綜合施策。

先易后難，漸次推進。盤活宅基地工作量大，而且很多地方基礎薄弱，一開始抓手不多，能力不強，群眾參與度不高等問題不可避免，所以工作決不能搞一刀切。可以根據不同地方農村的區位、資源、產業和能力情況以及盤活宅基地工作的內容、措施等綜合評估難易程度，先從容易開展工作的地方，容易實施的工作入手，不斷夯實基礎，不斷動員組織群眾，不斷融合力量，不斷攻克難題。如此一來，不僅可以循序漸進、量力而行，調動工作的積極性，也可以更好地把握工作節奏，增加改革的彈性空間與糾錯機會，并實現集中優勢力量攻克重大困難。

提升能力，科學管理。一是不斷強化省市縣三級政府制度和政策供給能力，做好宅基地盤活的頂層設計。二是不斷促進縣鄉基層政府提升法律、政策執行力，做好盤活宅基地的具體管理服務工作，探索建立宅基地從取得到流轉的全程動態信息管理平臺，統籌做好宅基地流轉過程中價值評估、中介服務、監管體系和市場培育等各個環節工作，科學編制鄉（鎮）土地利用總體規劃和村莊規劃。三是想方設法培育村民自治委員會和村集體經濟組織的經營管理能力，盤活宅基地的一個關鍵是解決貴州廣大農村集體經濟組織在資金、人員上的空殼化問題，村集體經濟組織功能缺位或發揮不好，宅基地盤活工作就缺乏專門的組織者、執行者，就落不到實處。四是充分發揮農村基層黨組織在盤活工作中的作用，將基層黨建與盤活工作緊密聯系起來，利用好基層黨組織動員群眾組織群眾方面的優勢，在一些村集體經濟組織功能一時不能發揮的地方，可以由基層黨組織、村民自治委員會負責相關工作，并不斷發展村集體經濟，健全村集體經濟組織功能體系。

依靠農民，造福農民。盤活宅基地要理性看待并正確處理農民可能既是盤活工作的阻力又是盤活工作最大的動力這一對矛盾。從試點改革的情況看，農民退出或流轉宅基地的意愿不高，是阻礙盤活工作的重要因素。同時，宅基地盤活工作實質就是群眾工作，做好做通了群眾工作，群眾積極性被調動起來了，工作就會事半功倍。而調動群眾積極性的抓手就是要切實考慮到群眾需求群眾利益，因此，盤活工作的出發點和落腳點必須是保障農民權益、增加農民收益。

公平取得，控制增量。一要明確界定“一戶一宅”中“戶”的內涵，在綜合考慮戶籍制度上的“戶”和農村承包經營制度上“戶”的基礎上，結合各地方實際通過專門規定或村規民約明確本集體經濟組織成員共同生活形成的家庭自然戶作為取得宅基地的資格戶。二要盡快制定出臺每戶或人均宅基地的面積標準。三要以法定面積標準為基準，根據地方實際對合法超標占有宅基地（包括一戶多宅）實行梯次有償使用制度。四要以法定審批面積為基準對批少建多、私搭亂建等違法超標準占有宅基地的，結合超標面積、時間節點、性質情節、當事人態度等可以采用懲罰性有償使用、責令退出、責令恢復、罰款等處罰措施。五要充分發揮村民自治委員會和宅基地監察員的作用，對宅基地從審批、建設到流轉進行全程監督。六要加強作為主管單位的農業農村部門的行政執法能力建設，可以設立跨鄉鎮的派出執法機構，集中解決宅基地有關的行政執法問題，通過嚴肅執法，引導農民轉變對宅基地權屬的傳統認知。七要引導村民通過村規民約規范對宅基地的管理經營，運用社會規范補充國家法律政策的空白地帶，充分發揮村集體經濟組織成員民主管理、民主監督的功能。

創新思路，盤活存量。一是在全省范圍開展深入的宅基地大調研，弄清宅基地審批、取得、占有、使用、流轉和閑置情況，了解農民意愿，了解農村集體經濟組織情況。二是根據大調研情況，將宅基地底數登記錄入信息數據庫，在此基礎上完成對宅基地房地一體的確權頒證工作。三是根據村莊規劃、村莊資源稟賦和農村產業布局指導各村制定宅基地盤活實施方案。四是創設條件，引導農戶通過發展農業產業、鄉村旅游等高效利用滿足居住之外的剩余宅基地和農房，或鼓勵農戶將房地以出租或入股方式交給企業或個人從事休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等有利于農村發展的經營活動，在一定過渡期后向村集體經濟組織交納適當土地收益金。五是有條件的地方可以借鑒農村承包地流轉辦法由村集體經濟組織將村里全部閑置農房統一管理經營或以出租、入股方式交給企業或個人從事相關經營，由農戶和村集體經濟組織按合理比例共享房地收益金。六是限定資格條件、完善用途監管，允許閑置房地在一定區域的村集體組織成員之間轉讓，但轉讓須經村集體經濟組織同意，政府可以指導制定統一的流轉合同，規范流轉行為。七是動員進城落戶和一戶多宅農民有償退出宅基地，政府和村集體經濟組織根據條件區分情況，提供實物補償（宅基地換房）、貨幣補償（現金補償）或資格補償（農村經營性建設用地或城鎮建設用地收益分享資格）等補償方式。八是退出后的閑置宅基地，可用于村集體經濟組織內調劑分配，村集體經濟組織也可以自行管理經營、出租或入股，也可以用于集體公共設施建設，還可以探索轉化為集體經營性建設用地，或復墾后轉化為補充耕地指標，在一定的區域范圍內上市流轉，政府要統籌宅基地上市流轉的監管、評估、中介服務、收益分配等各項工作，做到動態監督指導。九是按規劃要求整村重建或有條件聚集居住的村，可以探索通過建造農民公寓、連排住宅、農民住宅小區等方式節約用地，集中居住地可以實行有償競位，節省的宅基地可按上一條所述方式處理。十是探索將用于經營的多余農房或閑置宅基地和農房轉換為集體經營性建設用地，收取土地出讓金并確權頒證，允許流轉。十一是將金融支農政策與盤活宅基地相結合，為農戶宅基地抵押貸款和農村宅基地盤活提供專項金融服務新產品，切實解決農業農村發展的資金問題。十二是對退出宅基地進城落戶家庭或成員在就業、失業、醫療、教育和養老等基本生活保障方面給予配套保障，并保留在一定條件下重回原集體經濟組織的通道，提供托底保障。十三是擴寬籌資渠道，研究引入社會資本、發行地方政府專項債券等方式解決盤活資金問題。

整合資源，形成合力。一是強化政府主導。一方面，盤活宅基地關系到國家農村土地制度，涉及千家萬戶農民的切身利益，政府必須做好把方向、抓統籌、強監管的工作。另一方面，貴州農村各方面基礎較差，農村基層管理服務水平不高、農民經營意識不強，政府必須在盤活政策、方案、資金、人員和市場培育方面發揮主導作用，這項工作才能順利啟動并抓出成效。二是實行村集體經濟組織或村民委員會主抓。村集體經濟組織或村民委員會作為農村集體土地的管理經營主體理應承擔主抓盤活工作的責任，這樣既能保證宅基地所有權能夠真正回歸，又能保持工作的主動性、持續性和精細化。三是充分發揮農戶的主體作用。農民是村集體經濟組織的資格權人、農房的財產所有權人和宅基地使用權人，當然更是盤活工作的直接受益人，而盤活宅基地也主要是通過利用和延伸好農戶的這幾項權能來實現。四是大力吸引社會主體和市場主體參與。通過政策激勵、環境營造、產業發展、公共服務設施完善吸引社會資本和市場主體參與盤活農村宅基地。努力培育宅基地二級市場。