中央高校改善基本辦學條件專項資金預算撥款制度的研究
—— 以哈爾濱工業大學為例

○哈爾濱工業大學 王漢國 姚 璐

按照《中央高校改善基本辦學條件專項資金管理辦法》(財科教〔2017〕3號)規定，專項資金用于支持中央高校及附屬中小學校的校舍維修改造、儀器設備購置、基礎設施改造、基本建設項目的輔助設施和配套工程等，是中央高校一個重要的財政專項資金來源，對于學校發展建設發揮著非常重要的支持作用。目前，財政部門安排該項目的年度預算主要根據國家總資金盤子、專家評審意見，采取因素法分配預算，結合上年預算執行情況，衡量績效目標和完成狀況等方面，核定下撥高校改善基本辦學條件專項資金。

一、預算撥款制度狀況

(一)委派專家組進行評審

高校主管部門按照“先評審后入庫”的原則，組織專家或委托有資質的評審機構對高校申報的改善基本辦學條件項目進行評審，通過評審的項目納入部門項目庫，按照部門預算編制有關要求，從部門項目庫中提取建議納入財政部項目庫的項目報送財政部。每年7月，高校主管部門組織專家或委托評審機構進駐各高校，對上一年的項目資金使用情況進行檢查，同時對高校申報的下一年項目進行資料評審和現場勘察，對項目進行客觀評估，完成評審意見，評審結果和意見上報高校主管部門和財政部。

(二)采用因素法分配預算

根據《財政部 教育部關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》(財教〔2015〕467號)的文件內容，因素撥款法被明確引入財政預算資金分配方式中，這是高等教育撥款方式的一個重大進步。改善基本辦學條件專項資金的預算分配因素主要包括高校的房屋面積和儀器設備數量等存量資產情況、在校學生人數、新校區建設以及階段性重大維修建設任務等特殊因素，同時考慮地區、民族、小規模和特色辦學以及受災、平衡等其他因素。

(三)考核預算執行進度

按照財政部《中央教科文部門預算執行管理辦法》(財教〔2011〕128號)規定,實行預算執行與編制掛鉤制度。財政部對各部門當年預算執行進度進行考核，規定重要考核時間節點和進度要求，根據考核結果，可對相關部門當年預算進行調整。財政部在審核測算部門下一年度預算時，把部門當年的預算執行情況、財政撥款結轉和結余資金的使用情況等，作為編制下一年預算的重要參考依據。對于支出進度較低、存量資金數額較大的部門或地區，在安排下一年預算和分配轉移支付資金時，予以適當核減預算撥款。

(四)開展項目績效評價

按照財政部《中央部門預算績效目標管理辦法》(財預〔2015〕88號)規定，中央部門及所屬單位按照批復的績效目標組織預算執行，根據設定的績效目標對財政撥款項目或部門(單位)開展績效監控、績效自評和績效評價。

1. 開展項目年度績效自評。高校遵循履行部門主體責任和財政撥款項目支出績效自評全覆蓋的基本原則，根據財政部門規定的評價形式和打分方法，在預算執行結束后，對照設定的績效目標開展資金使用績效自我評價，對未完成績效目標及指標的原因進行逐條分析，研究提出解決措施，形成年度績效自評報告。經部門匯總后，于次年4月底前報送主管部門、財政部，作為部門(單位)預算、決算的組成內容和以后年度預算申請、安排的重要基礎。

哈爾濱工業大學作為工信部直屬高校，在每年八月，按照財政部和工信部要求對項目進行梳理檢查，包括項目建設年中進展、存在問題及偏差原因、下一步工作措施及建議，上報績效目標執行監控報告；在每年度結束時，對照項目設定的績效目標組織開展項目資金使用績效自我評價，在認真收集、分析績效執行信息基礎上，對完成績效目標及指標情況進行逐條分析，研究提出解決措施，上報年度績效自評報告，并在部門決算中進行情況說明。

2. 針對選定項目開展績效評價。財政部或中央部門有針對性地選擇部分重點項目或部門(單位)，在資金使用單位績效自評的基礎上，開展項目支出或部門(單位)整體支出績效評價，對部分重大專項資金或財政政策開展中期績效評價試點，形成相應的評價結果。根據需要，績效評價工作可委托專家、中介機構等第三方實施。財政部門和預算部門及時整理、歸納、分析和反饋績效評價結果，并將其作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據。

二、目前預算撥款機制中存在的主要問題

(一)專家評審具有局限性

根據《中央級普通高等學校改善基本辦學條件經費評審指導手冊》，評審機構必須組織評審專家到項目實施現場進行實地調研，深入收集項目信息，核實項目建設內容，掌握第一手資料，并做好現場調研記錄。但是，專家評審組進駐高校一般僅3—5天，短時間內難以深入收集項目信息，對于評審判斷存在一定影響。同時，主管部門考慮工作量和時間因素，每年組織幾個專家評審組分別評審所屬高校，同一專家評審組的評審高校對象有限，難免出現高校之間評審標準不一致、同一高校不同年度評審專家不同、受主觀性影響等因素。另外，由于評審與預算撥付執行間隔時間較長(半年多，將近一年)，項目實際實施條件與評審時相比會產生很多臨時性變化，例如項目實施條件和具體實施方案、突發緊急狀況、物價或匯率變動、科技發展更新等，評審結果存在一定局限性。

(二)因素法影響辦學導向

采用因素法分配改善基本辦學條件項目預算撥款，主要影響因素是房屋面積和學生人數，即高校規模，具有較強的投入導向。一方面，高校為了獲取更多的財政資金支持，會出現明顯的規模擴張趨勢，在一定程度上忽視了“內涵”提升；各類評估和排行榜的導向作用也越來越明顯，為了擴大聲譽、促進招生，高校對科研產出數量追逐不遺余力，而忽視教學科研質量的提升。這些都不利于高校辦學績效的提高和教學科研等事業的可持續發展。另一方面，財政部門雖然考慮了特殊因素，但是對于小規模學校、特殊地區、特色學校支持傾斜力度不足，規模大的高校集中了更多的撥款資源，規模較小的學校在爭取撥款方面沒有優勢，想要擴大辦學規模又需要背負沉重的債務負擔，出現了資金撥款的“馬太效應”。

(三)部分項目不適用預算執行序時進度考核

實行預算執行與編制掛鉤制度的根本目的在于督促高校提高資金使用效率，但是勢必會導致部分高校想盡辦法達到序時進度要求，大力督促項目預算執行進度，在減少存量資金、避免產生結余資金的同時，也容易出現在考核節點前突擊花錢的情況，忽視資金使用效益，產生一定的財務風險。改善基本辦學條件項目的工程施工受到地理位置、氣候條件和地方政策等不可抗拒因素的影響，投資規律不是完全按照時間的線性關系支出，而是按照項目審批進程和工程施工進度及合同約定的付款方式確定。

以哈爾濱工業大學為例，由于項目預算執行受到各項因素的影響，大部分工程項目不適用于按照每月序時進度考核。例如：①氣候條件影響。學校地處冬季寒冷漫長的北方高寒地區，每年僅4月中旬至10月中旬六個月的最佳施工期，可調工期空間很小，6月末達到50%投資計劃非常困難，而為保證正常教學科研辦公和學生生活秩序，絕大部分修繕工程只能安排在假期開工實施；②政府審批影響。部分項目由于地方政府審批環節嚴重拖期，無法按期開工建設；③招標采購影響。設備購置和工程施工的招投標及政府采購周期長，如果招標過程中出現廢標，重新履行招標程序，需要更長的時間；④預留經費影響。項目執行過程中應預留不超過3%的質量保證金，質保期一般在1—2年不等，質保期過后，無任何質量問題才能支付項目預留質量保證金，如果按照100%完成預算進度，不利于保護學校利益，存在一定的風險；⑤預算調整影響。如果項目由于特殊情況需要進行預算調整，每年只有7月底可以申報一次，按照程序上報工信部和財政部，學校收到正式批復文件一般需要3— 4個月，對項目執行產生很大的影響。

(四)績效評價發揮作用不足

科學合理的績效評價和考核體系是全面績效預算實施的基礎，只有以績效為導向對預算資金進行規范全面分析、考評、激勵和監督,才能做到預算編制和預算執行的統一。改善基本辦學條件項目存在目標設定難以量化、執行中變動因素較多的情況，科學合理的績效評價體系尚未建立。目前絕大多數高校尚未開展全面系統的績效評價，自評工作也因各高校指標體系不統一而流于形式，評價結果是否科學有待商榷。同時，撥款因素的預算執行管理部分，僅將上年度預算執行率是否均衡和達標列入考核內容，而改善基本辦學條件項目的執行內容一般為一年周期，考核結果無法真正發揮連續促進項目績效管理作用。

(五)機動費用預算額度不足

改善基本辦學條件項目雖然實施規模大，資金需求量多，但是子項目比較分散，例如各個樓宇常規的水電暖等維修改造、網絡工程建設維護、圖書資料和實驗室儀器設備購置等，實施條件改變、突發情況等影響因素很多。特殊情況項目需要進行預算調整時，學校收到正式批復文件時間過長，對項目執行產生很大的影響。項目評審和預算批復中沒有預留足夠機動費用，高校在實際執行中會受到很多限制，不利于充分發揮資金的使用效益。

(六)其他特殊因素未充分考慮

項目預算撥款中存在的其他一些特殊情況沒有得到充分考慮，或政策傾斜力度不夠。

1. 建校年限。學校建立時間越久，建筑物和儀器設備就越會存在嚴重的老舊現象，改善基本辦學條件就需要投入大量的資金進行修繕維護。

2. 氣候條件。我國幅員遼闊，南北方高校氣候條件迥異。例如東北地區的冬季嚴寒漫長，南方地區一年四季多雨潮濕，對建筑物和道路等的使用壽命和自然狀況產生影響極大，持續進行維護和修繕的任務較重。

3. 修繕標準。南北方的建筑維修施工方案和定額標準存在很大差別，工程內容和要求要充分考慮防潮、極端溫差和保暖等因素以及這些因素導致的成本差異。

4. 其他情況。學校適應社會發展和地方政府要求做出重大規劃需要特殊資金支持，但是地方政府由于經濟發展狀況無法提供有效幫助等。

以哈爾濱工業大學為例，由于在項目經費評審中未充分考慮特殊因素，導致學校資金缺口較大。例如：①建校年限因素。哈工大1920年建校，建筑物和儀器設備存在嚴重的老舊現象，部分樓宇是20世紀中期的保護性建筑，每年需要大量資金進行修繕；②氣候條件因素。學校地處冬季寒冷漫長的東北地區，對建筑物和道路等的使用壽命和自然狀況產生極大影響，持續進行維護和修繕的任務較重；③修繕標準因素。東北地區建筑維修施工的方案、內容和要求受極端溫差和保暖等因素影響較大，成本相對較高；④其他情況因素。學校發展建設要符合城市規劃整治要求，而地方政府對所需資金支持非常有限。

三、預算撥款制度的改進建議

(一)項目資金預算分配要充分考慮學校環境、地域及特色等多方面因素，做到統籌兼顧、適度傾斜

建議項目資金分配除了充分考慮學校房屋面積和儀器設備數量等存量資產情況、在校生人數、階段性重大維修任務、地區和受災等因素之外，還應結合學校的建立時間、所在地區的氣候條件和地方經濟發展的支持力度、其他特殊情況等，做到統籌兼顧，切實發揮資金績效。

(二)專家評審統一標準口徑，增加項目機動費用

部分項目設立常規二級項目，免除評審程序。建議增加設立“基本辦學條件常規維修維護”二級項目，根據學校基本情況和歷年支出規模核定30%— 40%的常規性支出額度，用于常規建筑物的水電暖、道路和管網等維修改造、圖書資料和實驗室儀器設備購置等，響應國家對高校“放管服”的主導精神，不需要進行事務所專家評審，學校可統籌使用；對于達到一定資金規模的需要獨立反映的房屋修繕、基礎設施改造、儀器資料購置和建設項目配套等采取事務所專家評審與財政部核定相結合的方式確定。例如：房屋修繕和基礎設施改善工程單項支出200萬元以上、單臺套50萬元以上的通用儀器設備和100萬元以上的專用儀器設備購置等，學校嚴格按照評審結果和預算批復執行。

(三)賦予學校更多對項目實施方案自主統籌調整權限

建議賦予學校更多的自主統籌調整權限，對于項目執行過程中由于特殊情況需要在一級項目內部調整預算的，按照調整事項的重要程度和資金額度，由學校自主調整，上報主管部門備案，限額以上的事項履行上報主管部門審批和財政部備案程序。

(四)預算執行考核和開展績效評價結合特殊因素

工程項目按照施工進度進行預算執行考核，調整按月序時進度的硬性考核方式；充分考慮項目性質及合同規定付款模式，保證資金安全和發揮使用效益；對于發揮改善基本辦學條件實際效果周期較長的項目采取特殊績效評價方式。

中央高校對改善辦學條件專項資金的使用和管理尚處于不斷完善和改進階段，各高校應在項目資金使用和方案執行過程中不斷分析問題、總結經驗，逐步完善全面預算管理和項目執行內控管理，進一步強化績效意識，爭取更多資金收入，合理安排資金支出，注重資金使用效益，切實改善教學、科研辦學條件，充分發揮財政專項資金對學校發展建設的支持和導向作用。