論文化共享治理機制的構建

苗瑞丹

(廈門大學馬克思主義學院，福建 廈門 361005)

共享發展是新時代中國特色社會主義的重要發展理念，文化共享是貫徹落實共享發展理念的題中之義。所謂文化共享，就是廣大人民群眾通過平等地參與文化創造、享受文化成果，基本文化權益得到保障，多樣化的文化需求得到滿足，科學文化素養得到不斷提升，社會主義文化發展的公平正義目標得以不斷實現。隨著我國文化事業的發展，在文化產品和成果總量不斷增長、文化供給能力不斷提升的背景下，如何創造更多機會和有利條件，為實現文化共享提供可靠保障，成為新時代文化民生建設面臨的一項重要課題。黨的十八屆五中全會提出要“作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”(1)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，《人民日報》2015年11月3日。。當前，文化共享的制度安排，應將治理理念引入公共文化建設，構建由多元主體共同承擔責任、合作互動的文化共享治理機制。

一、文化共享治理機制構建的理論借鑒

20世紀80年代以來，在西方國家改革浪潮的推動下，公共管理理論與實踐發生重大變革，新公共服務理論與公共治理理論逐漸興起，并運用于政府公共行政、經濟社會等領域。新公共服務理論與公共治理理論的基本主張，為構建凸顯多元主體治理結構的文化共享治理機制提供了重要的理論參考。

1.新公共服務理論

20世紀70年代以來，受經濟學理論新發展的影響，西方各國相繼掀起了政府改革的浪潮，開展新公共管理運動，致力于優化政府職能，引入市場機制，提高公共服務的效率。在公共文化服務領域引入市場競爭機制，進行市場化運作，將政府權威與市場交換的功能優勢進行融合，以提高政府功能輸出的能力，從而形成了一種供給公共文化服務的全新制度安排。在政府內部管理機制上，通過放松規制、改革事務類公務員制度，以及實行行政分權等來革新政府內部管理機制。與此同時，新公共管理運動中還引入了顧客導向、績效評估等私營部門的管理理念和技術，實現由傳統的行政管理模式向現代公共管理模式的轉變。在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上，以美國著名行政學家羅伯特·B.登哈特為代表的一批學者，進一步提出了一種新的公共行政理論，即新公共服務理論。新公共服務理論的核心理念包括：“一是服務于公民，而不是服務于顧客；二是追求公共利益；三是重視公民權勝過重視企業家精神；四是思考要具有戰略性，行動要具有民主性；五是承認責任并不簡單；六是服務，而不是掌舵；七是重視人，而不只是重視生產率。”(2)[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務——服務，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第40—41頁。新公共服務理論的核心理念可以進一步概括為三個方面的內容：一是關于政府治理角色的定位，強調政府應是服務者而非單純的管理者，實現公民共享公共利益是政府的重要職責；二是主張公民是治理體系的中心，政府要為公民服務，關注公共服務中的公正與公平，關注公民長期的公共需要和公共利益；三是推崇公共精神，要求政府注重共享的集體公共利益觀念的營造，重視與社會和公民合作共治，努力提升公共服務的尊嚴與價值。

2.公共治理理論

作為公共管理理論與實踐的一個重大變革，公共治理理論興起于20世紀80年代，而廣泛運用于經濟社會等領域則是在20世紀90年代。從詞源上看，英語中的“治理”源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱，并一直與“統治”一詞混用。20世紀90年代以來，隨著現代政治文明的成熟，“治理”被賦予了全新的含義。美國著名學者詹姆斯·N.羅西瑙認為，盡管治理與傳統的政府統治在目的性行為、規則體系等方面有共同之處，但二者卻有著不同的含義，“政府統治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執行。治理則是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從。換句話說，與統治相比，治理是一種內涵更為豐富的現象。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現各自的愿望”(3)[美]詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，張勝軍等譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4—5頁。。1995年，全球治理委員會(Commission on Global Governance)在《我們的全球伙伴關系》中對“治理”下了這樣的定義：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”治理的核心理念主要包括：一是政府已不是唯一的權力中心和治理主體，只要得到大眾的承認，各種公共機構都可以參與公共治理的過程；二是在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在界限和責任方面的模糊性和交叉性，政府與社會公眾的關系是合作和相互依賴；三是強調管理過程中被管理對象的參與，從而改變自上而下的單向度管理，形成上下互動、彼此合作的，具有一定自主性的社會協調網絡；四是政府公共管理職能的手段和方法要進行創新，以更好地對公共事務進行引導。

新公共文化服務理論和公共治理理論為我國的公共文化建設提供了有益啟示。作為實現文化共享的主要途徑和方式，公共文化服務和產品的供給是一個典型的公共管理問題，將“治理”引入公共文化建設，公共文化治理將呈現出以下特征：一是突出公益性——以公共文化利益的實現與維護為治理目標，在注重效率的前提下，突出強調公平與公正；二是多元化的治理主體——在公共文化服務管理中，在堅持政府的主導地位的同時，積極引入非政府的公共文化組織，擴大公眾參與范圍，通過調動各種力量和資源，形成公共文化服務“善治”的格局；三是公共文化服務治理手段與方式的創新——通過采用新的管理方法和技術，實現治理手段與方式的多樣化。上述理論主張強調政府與社會、非政府組織相互合作，為政府公共部門與非政府組織之間建立起了公共文化服務共同治理的制度性紐帶，為提高公共文化服務供給的質量效率、謀求公共文化利益最大化、推動實現文化共享，提供了重要借鑒。

二、文化共享治理機制構建的基本原則

文化共享是在新時代歷史方位下堅持以人民為中心發展思想在社會主義文化治理上的現實反映。新時代堅持中國特色社會主義文化發展道路，就是要堅持文化發展服務于人民群眾日益增長的美好生活需要的價值方向。新時代文化共享治理機制的構建必須堅持公平正義的價值原則、以人民為中心的發展原則與實現人民基本文化權益的權利原則三者的統一。

1.價值原則：凸顯公平正義的價值目標

公平正義是理想社會構建的基本價值目標。“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”(4)[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社，1988年版，第3頁。在中國古代社會，先秦的公正思想主要以“仁、義、禮”等概念形式來表現。儒家主張人與人互敬互愛，認為“仁”是一種道德和思想境界，做到“仁”就能做到公正。《論語·雍也》記載，孔子給出的“仁”的定義是：“夫仁者，己欲立而立人，己欲達而達人。”宋明理學家認為，“理”是公正的表現形式，合“理”就是公正；一個國家要安定，君王的行為一定要合“理”，即所謂“凡君之所安者，何也？以其行理也”(5)《河南程氏遺書》卷5。。上述論述蘊含了中國古代最原始最樸素的公正思想。在西方，公正理念占據了政治、倫理生活的中心位置。蘇格拉底把公正的行為和一切以美德為基礎的行為都看作是美的，柏拉圖認為正義是心靈的德行，亞里士多德則認為各種公正是囊括與匯合了各種德行的范疇。近代以來，英國哲學家、政治學家托馬斯·霍布斯認為，在自然法的啟示作用下，依據人們制定的社會契約來保障人們的財產權就是正義、公道。盧梭以自然法理論作為自己學說的出發點，論證了社會不平等的起源及契約在國家起源上的作用，認為專制和暴政的出現是人類社會不平等的頂點。在當代的公正思想中，羅爾斯提出了實現社會公正的“平等原則”與“差別原則”兩大正義原則，強調每個人都應享有平等的自由權利，即使出現某種不平等，也應以有利于社會中“最不利者”的最大利益為前提。可見，實現社會公平正義是人類對于理想社會的美好向往，是人類社會進步的重要標志。當前，構建文化共享的治理機制要凸顯社會主義文化發展的公平正義價值原則，突出解決當前文化發展中不平衡不充分的主要矛盾，以保障社會中“最不利者”能夠有機會參與文化創造和分享文化發展成果。

2.發展原則：堅持以人民為中心的發展思想

對于涉及人類社會的發展目的、方向、宗旨等核心問題的認識，經歷了只注重經濟增長的“以物為中心”到注重人的自由發展的“以人為中心”的演變過程。20世紀40年代，法蘭克福學派提出的“工業文明觀”堅持以“物”為中心，強調和重視一個國家或地區經濟總量的增長，把發展歸結為物質財富的積累。這種“發展=經濟增長”的理念，使“二戰”后一些發展中國家在實現了GDP增長的同時也出現了分配不公和政治動蕩等問題，形成了“無發展的增長”現象。1969—1973年，羅馬俱樂部的未來學派批判了以“物”為中心的觀點，提出了“增長極限論”，其理論主張主要包括：一是“如果世界人口、工業化、污染、糧食生產以及資源消耗按現在的增長趨勢繼續不變，……最可能的結果是人口和工業生產能力這兩方面發生頗為突然的、無法控制的衰退或下降”；二是“改變這些增長趨勢，確立一種可以長期保持的生態穩定和經濟穩定的條件是可能的。全球均衡的狀態可能計劃做到，使得世界上每個人的基本物質需要得到滿足，以及每個人有同等機會發揮他個人的人類潛力”(6)[美]D.梅多斯：《增長的極限》，于樹生譯，北京：商務印書館，1984年版，第12頁。。隨后，聯合國環境與發展委員會發表了《我們共同的未來》的報告，首次界定了“可持續發展”的概念，指出：“可持續發展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。世界各國——發達國家或發展中國家，市場經濟國家或計劃經濟國家，其經濟和社會發展的目標必須根據可持續性的原則加以確定，解釋可以不一，但必須有一些共同的特點，必須從可持續發展的基本概念上和實現可持續發展的大戰略上的共同認識出發。”(7)世界環境與發展委員會：《我們共同的未來》，王之佳等譯，長春：吉林人民出版社，1997年版，第52頁。從20世紀80年代開始，人們在經濟社會實踐中逐步把觀察發展的視角從“物”轉向“人”。1983年，法國經濟學家佩魯在所著《新發展觀》一書中指出：“這種新發展是‘整體的’‘綜合的’‘內生的’。整體的是指在各種具體分析之外，不僅考慮人類整體的各個方面，而且在其內在的聯系中考慮必須承認的各個方面的不一致。”(8)[法]佩魯：《新發展觀》，張寧、豐子義譯，北京：華夏出版社，1987年版，第2—3頁。社會發展模式要有一個整體的觀點，既要考慮作為整體的社會，又要看到人們相互依存關系中出現的多樣性，更加重視滿足人的需求和促進人的自由發展。1995年，聯合國社會發展世界首腦會議通過的《哥本哈根社會發展問題宣言》，提出以“創造一個能夠使人民實現社會發展的經濟、政治、社會、文化和法律環境”“促進和實現人人平等地享有良好教育、在身心健康方面有可能達到的最高標準和人人享有基本保健服務”，作為推動社會發展的基本目標。可見，以“人”為中心已經成為世界各國公認的重要發展理念。當前，構建文化共享的治理機制要凸顯“以人民為中心”的發展原則，要以人民群眾對美好生活的新要求為立足點，抓牢新時代人民群眾精神文化生活的新動向與新需要，既保障人民群眾的基本文化要求，又滿足不同群體多樣化的文化需要。

3.權利原則：保障和實現人民基本文化權益

作為人權的重要組成部分和重要內容，文化權益是指在一定社會歷史條件下，每個人在文化創造實踐中享有的滿足精神文化需求、獲得文化利益的權利。1948年聯合國通過的《世界人權宣言》第27條對文化權益的法律保護作出規定：“人人有權自由參加社會的文化生活，享受藝術，并分享科學進步及其產生的福利”，“人人對由于他所創作的任何科學、文學或美術作品而產生的精神的和物質的利益，有享受保護的權利”。1966年舉行的第21屆聯合國大會又通過了《經濟、社會和文化權利國家盟約》，其中第15條規定，本盟約締約國確認人人有以下權利：“(1)參與文化生活；(2)享受科學進步及其應用之惠；(3)對其本人之任何文學或藝術作品所獲得之精神與物質利益享受保護之惠。”以上規定在世界范圍內，以法律的形式確立了公民的文化權益是與經濟權益、政治權益相并列的人的基本權益，屬于人權范疇。公民的文化權益所涵蓋的內容和涉及的范圍是十分廣泛和復雜的，它貫穿于人們的日常生活，直接關系到每個公民的生存和發展。我國分別于1997年和1998年簽署了《經濟、社會和文化權利國際盟約》和《公民權利和政治權利國際盟約》，并從以下幾個方面重點保障公民的基本文化權益：一是享受文化成果的權益；二是參與文化活動和開展文化創造的權益；三是文化創造成果得到保護的權益。可見，尊重公民的文化權利，保障和實現公民的基本文化權益，是社會主義人權的重要內容。當前，構建文化共享的治理機制，要凸顯人民基本文化權益的權利原則，通過大力繁榮社會主義文化事業和積極發展社會主義文化產業來保障公民文化權利得以真正實現、公民的基本文化權益得以真正落實。

三、我國在文化共享發展中存在的問題

黨的十八屆三中全會提出了建立“現代公共文化服務體系”的重要任務，2015年中辦、國辦印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》進一步界定了現代公共文化服務體系的內容與要求，即“覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平”。在這一政策背景下，我國在實現文化發展的公平性和文化共享方面已經取得了諸多成績。但與此同時，受自然條件和歷史原因的影響，我國在公共文化服務的整體質量水平、城鄉區域階層之間文化共享發展等方面，仍存在著一些問題。

1.公共文化服務供需矛盾突出，公共文化治理水平有待提升

隨著市場經濟的迅速發展和社會結構的急劇變化，人民群眾的精神文化需求也呈現出多層次和多樣化特征，這給我國的文化事業特別是公共文化事業提出了新的挑戰和要求。但是，受傳統文化建設觀念的影響，我國的文化事業建設相對忽略了文化的休閑娛樂、陶冶性情的功能，致使所提供的公共文化產品不能完全對接群眾的現實需求，出現了公共文化領域供給側與消費側之間矛盾突出的問題，制約了公共文化服務滿足群眾文化需要的現實效果，不利于群眾充分享受文化發展成果，主要表現是：其一，公共文化服務的內容和形式不能適應被服務群體的需要。受公眾表達渠道不暢和群眾參與度欠缺的影響，公共文化服務提供主體與受眾彼此之間缺乏有效溝通，致使公共文化服務的部分內容和形式不受群眾歡迎和喜愛，出現了公共文化生產與消費相脫節的現象。如近年國家大力開展的農家書屋工程和“送書下鄉”工程中，農民真正急需的農業科技、病蟲害防治、教育生活類的圖書十分短缺且更新十分緩慢，不能夠真正滿足農民現實的文化需要。與此同時，我國公共文化生產提供的產品與服務雖然在數量上逐年增多，但是真正反映我國改革發展新的實踐和群眾喜聞樂見的優秀作品并不多，具有濃郁傳統特色和地域文化特色、思想性藝術性觀賞性俱佳的精品力作也很欠缺。在公共文化服務的表現形式和傳播手段上，一些原有的為廣大群眾所喜愛的中華民族傳統文化藝術形式沒有得到很好的傳承和弘揚，公共文化服務與信息化有效融合、利用大眾傳媒和互聯網等傳播和發展公共文化的能力和空間還十分有限。其二，公共文化治理的質量水平整體仍然不高。由于文化發展規劃和建設目標不盡明確、相關政策法規不盡完善，基層公共文化服務缺乏長效機制和合理的制度設計。如當前農村基層在公共文化服務方式上，政府大多注重“送文化”，一些文化下鄉僅為年節之時的應景之作，缺乏長效機制，不能真正滿足廣大農民群眾的文化需求。一些地方政府出于政績需要，不從鄉鎮和村居的實際情況出發，按照統一的標準和模式，采取“運動式”的供給方式，忽視了群眾真實的文化需要。在公共文化服務的制度設計上仍還存在著忽視弱勢群體的現象，制度設計和政策制定缺少公平正義和人文關懷，如有些圖書館沒有設立殘疾人的專用通道，適合老年人文化品位和需求的文化產品與服務較少，等等。公共文化服務缺少人文關懷，勢必降低群眾對公共文化的參與熱情，不利于形成服務主體與對象的良性互動，對于實現公共文化的共建共享、增強公共文化服務的發展活力，無疑會產生消極的影響。

2.文化共享呈現不平衡態勢，城鄉區域階層之間存在較大差距

被譽為“現代經濟學之父”的亞當·斯密指出：“為公共問題提供公平的解決方案，這不只是意味著要為所有的人提供同樣的服務，而且意味著要為那些更需要服務的人們提供更高層次的服務。”(9)[英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》(上)，郭大力等譯，北京：商務印書館，1981年版，第253頁。文化共享是全體人民的共享，沒有農村和不發達地區人民共享文化發展成果，就不可能真正實現全體人民的共享，從而也就不可能實現真正的文化公平。這種共享不僅強調公共文化服務的均等化，同時更加強調的是高質量和高層次的公共文化服務的提供。由于在傳統的計劃供給模式下，政府對公共文化服務供給采取了自上而下的決策機制，公民的公共文化物品消費需求和愿望得不到充分尊重和真實反映，而公共文化服務供給與需求發生矛盾，則將直接影響人民共享文化發展成果的實現程度。就其具體表現而言，一是在我國農村和西部欠發達地區，公共文化產品和服務供給結構仍不合理。作為一種帶有消費者強烈主觀偏好的消費形式，文化消費呈現出諸多差異性。比如消費者的年齡差異、性別差異、文化程度差異、職業差異、收入差異、區域差異等，都會導致形成彼此不同的文化消費偏好。農村居民的閱讀消費存在對農業科普讀物的明顯偏好，對本鄉本土文化活動的喜好程度也明顯高于政府組織的文化下鄉活動。如果無視這些差異和多樣化的需求，一味地提供無差別的文化產品和服務，則只會增加無效公共文化物品的數量，造成公共文化資源的浪費，而不可能真正滿足農村居民的文化消費需求。二是不同社會階層在共享文化發展成果上存在較大差距。受文化背景、教育程度、社會地位、地域等差別的影響，不同階層對公共文化資源的享有和文化發展成果的共享存在較大差距，呈現出明顯的不均衡性。目前，我國社會階層之間的貧富差距是客觀存在的，那些較為富裕的階層和群體，由于所占有的文化資源在數量和質量上都居于優勢，因而會表現出對文化價值較高的期望，同時也相應地表現出更高的成就動機，這就是著名的“皮格馬利翁”效應；與之相反，處于相對弱勢地位的階層和群體，由于沒有條件享受較好的文化資源，對文化價值的期望就較弱，甚至會產生文化貧窮的惡性循環，逐漸成為被文化“遺忘的角落”。這種不同階層和群體之間享受文化發展成果上的差異，是當前文化共享發展不平衡的重要體現。

四、我國文化共享的制約因素分析

上述關于我國文化共享發展中存在問題的歸納，僅是反映了某些表象，而要更加深刻地認識和分析問題，則需要透過現象看本質，進一步深入探究其產生發展的根本制約因素。

1.思想觀念因素：公共文化服務建設和參與過程中文化自覺的缺失

所謂文化自覺，主要是指一個民族、一個國家在文化上的自我覺醒、自我反省、自我創建。作為一種內在的精神力量，文化自覺強調在深刻認識文化在歷史發展中的地位和作用的前提下，在遵循文化發展規律的基礎上，具有擔當推動文化不斷發展繁榮的主動意識和歷史責任。恩格斯指出：“文化上的每一個進步，都是邁向自由的一步”(10)《馬克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年版，第120頁。。文化除了具有教育教化功能之外，還是人類的一種精神上的內在和普遍的需求。在全面建成小康社會的決勝期，人民群眾的精神文化需要更加突出和強烈，這就要求我們進一步增強公共文化建設和公民積極參與的文化自覺，以更好地豐富人們的精神世界，實現文化發展成果共享。但是，由于受到傳統發展觀念等因素的影響，我國公共文化的建設和參與缺乏必要的文化自覺，主要表現有二：一是各級政府的重視程度不夠。由于受到傳統發展觀念的影響，唯經濟論和以經濟發展論成敗的思想根深蒂固，經濟發展指標長期被視為衡量國家發展的最重要指標甚至是唯一的指標，一些基層政府機構和干部更是明確主張經濟建設好了再去進行文化建設，甚至認為只要經濟建設搞好了，文化建設自然就會搞好。這給文化建設特別是公共文化的發展帶來較大的負面影響。二是民眾參與公共文化的意識不強。隨著現代化、工業化和城市化進程的逐步加快，在基層特別是一些農村，作為社會基礎的文化傳統受到了市場化規則的挑戰和外來文化的強烈沖擊，原有維系社會秩序的許多傳統因素逐步被市場邏輯取代，私性文化興起并逐漸超越甚至替代公共文化活動。人民群眾的公共精神和公共意識趨于淡薄，加之長期以來我國采取的是政府自上而下的公共文化供給機制，人民群眾的主體參與作用沒有得到應有的重視和調動，致使他們參與公共文化的主觀意愿與能力均明顯不足。

2.經濟發展因素：區域經濟發展不平衡下文化共享呈現出地區間的失衡

人類精神文化活動是建立在基本生存需要得到滿足的基礎之上的，物質產品的生產和經濟發展的水平決定和影響著精神文化產品的消費水平和層次。由于我國地區之間經濟發展不平衡，導致不同地區的居民在精神文化生活的消費水平、分享文化發展成果上存在較大差距，主要體現在：其一，經濟發展的不平衡決定了各地區精神文化生產水平的不平衡。從生產與消費的相互關系來看，在人們精神文化消費的水平和層次中，起決定性作用的是精神文化生產的水平。馬克思指出：“饑餓總是饑餓，但是用刀叉吃熟肉來解除的饑餓不同于用手、指甲和牙齒啃生肉來解除的饑餓。”(11)《馬克思恩格斯文集》第8卷，北京：人民出版社，2009年版，第16、15頁。由于經濟發展水平的差距，導致欠發達地區與發達地區在精神文化產品的生產水平和層次上存在較大差距。受經濟因素制約，欠發達地區在公共文化事業上的財力投入較低，與發達地區居民相比，公共文化產品供給和服務都比較缺乏和水平較低，這決定了欠發達地區居民的精神文化產品消費水平和層次都偏低。與此同時，生產與消費之間具有同一性，“消費直接是生產”(12)《馬克思恩格斯文集》第8卷，北京：人民出版社，2009年版，第16、15頁。，消費的過程也是人的自身再生產的過程。欠發達地區的居民由于精神文化產品的消費水平相對落后，勢必導致該地區被再生產出來的勞動者素質與發達地區被再生產出來的勞動者素質之間存在差距的問題。如此循環往復，出現欠發達地區與發達地區之間在文化生產能力和消費能力上的差距不斷拉大的趨勢實屬必然。其二，經濟發展的不平衡決定了各地區居民收入水平的差距，導致人們精神文化消費能力的不平衡。居民收入水平的差距是導致人們在精神文化消費上存在差距的重要因素。在高收入群體的消費支出中，由于基本生存的消費支出所占的比例相對較小，因此便會有更多的能力去為滿足自身的發展和享受需要而進行精神文化消費；低收入群體由于收入處在相對較低的層次上，對于他們而言，滿足生存需要仍然是第一需要，滿足生存需要的消費支出在他們的消費總支出中占有較大比例，因而發展和享受的需要和能力就相對較弱。因此，區域經濟發展不平衡背景下，居民精神文化需求和消費能力的不均衡是制約文化共享的重要經濟因素。

3.文化管理體制因素：公共文化決策與供給機制科學性和實效性的欠缺

弗雷德里克森曾指出：“價值是公共行政的靈魂”(13)[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，北京：中國人民大學出版社，2003年版，第142頁。。現代責任政府的一個重要價值理念是公平與公正。根據公共行政學理論，作為人類行政模式的一種，服務行政因其具有充分的公共性而以達到服務對象的滿意為最高標準，是公平正義的價值取向得以真正實現的一種公共行政模式。改革開放以來，在我國文化體制改革和構建新框架的過程之中，文化決策與供給科學性和實效性的相對欠缺成為制約我國公共文化發展的重要因素，主要表現在：其一，政府公共文化管理體制滯后。受傳統計劃經濟的影響，我國公共文化資源和公益文化活動都由政府掌握和規劃，政府脫離或者是半脫離市場，按照行政體制運作和管理公共文化事業。在這樣的管理體制和方式之下，文化條塊分割現象十分嚴重，導致文化經營管理單位眾多，造成有限的文化資源重復建設嚴重，閑置和浪費的問題突出，直接影響到公共文化服務的成效。其二，公共文化服務的決策和供給體制缺乏科學性和實效性。由于公共文化服務供給和運作的方式是以自上而下設置的文化機構作為提供主體，從而導致形成了部門化的文化管理體制。在公共文化產品和服務供給的決策、運作和監督中，人民群眾缺乏在公共產品和服務的供給決策中表達自己意志的機會和權利。這種自上而下的管理和供給體制不能真正滿足人民群眾真實的文化需求，導致了公共文化服務的實效性較為欠缺。其三，公共文化服務缺乏有效的制度保障。從制度上來看，我國公共文化產品和服務的供給機制不健全，缺乏相應的法律和制度保障。公共文化產品和服務的供給尚未成為政府行為與績效考核的硬性約束，很多政府機構和成員重經濟職能的履行而忽視文化職能的履行，使公共文化服務缺乏有效的制度保障。

五、文化共享治理機制構建的路徑探索

實現文化共享，提升公共文化服務質量，構建科學的治理機制是關鍵。我國公共文化服務的治理模式，經歷了從一元化向多元化發展的歷程。新中國成立后，在計劃經濟體制下，公共文化服務組織領域具有顯著的統一性特點，即政府是唯一的公共文化管理主體，政府和政府興辦的文化事業單位直接承擔公共文化服務的生產和供給的全部職能與責任。然而，文化的廣博性與政府資源的有限性之間存在著深刻的矛盾，政府包辦公共文化服務的做法導致了公共文化供給的貧乏，人民群眾對于公共文化服務的享有處于較低的水平，他們對于文化多樣性和差異性的需求難以得到滿足。改革開放以后，在建立和完善市場經濟體制的背景下，公共文化服務組織領域引入市場機制，表現出了多元化的特征。公共文化服務組織體系由政府的一元體系發展為政府、企業和第三部門等共同構成的多元體系，多元主體互為補充，共同提供公共文化服務，共同提升公共文化服務的水平。文化共享治理機制的構建是對公共文化服務管理機制的制度創新，它要求打破傳統兩分法的思維模式，在公共文化服務的管理和供給過程中，建立由多元主體共同承擔責任、合作互動的公共文化服務管理新范式。

1.發揮政府的核心主體作用，構建文化共享的政府主導機制

文化產品是一種特殊的精神產品，既具有公共性的特征，又具有商品的屬性。文化產品的多樣性特點決定了僅僅依靠市場供給不可能有效和全面地滿足公民的文化需求，特別是在市場失靈情況下，就需要政府在公共文化服務中承擔起核心主體的角色，并以保障公民的基本文化權利和共享文化成果為核心責任。正確定位政府在公共文化服務中的職能與角色，是文化共享治理機制構建的關鍵環節。在我國社會轉型時期，面對利益格局的調整和文化發展的多元趨勢，政府的公共文化服務職能和角色更加突出。政府的公共文化服務職能不僅在于公共文化產品和服務的提供，更在于公共文化服務的正確政策的制定和良好環境的營造，因為“制度的建立和培育是政府行為最重要的結果”(14)[美]赫伯特·西蒙：《今日世界中的公共管理：組織與市場》，楊雪冬譯，《經濟社會體制比較》2001年第5期。。作為公共文化服務的主要提供者和管理者，政府要準確地進行角色定位，規范公共文化服務職能范圍，健全政府職責體系，改革單一化的治理模式，整合文化資源，積極引導公共文化服務共建共享治理模式的建立。具體而言，主要包括以下幾個方面：一是正確定位政府公共文化服務職能，注重公共文化服務手段和方法的創新。政府要通過理順自身與社會、市場及文化單位的關系，明確其在公共文化服務中的核心主體和主導的角色，推進政事分開、政企分開和管辦分開，以糾正政府的錯位、越位和缺位現象。與此同時，在我國五級公共文化服務設施基本建立、數字化公共文化服務網絡——全國文化信息資源共享工程已經形成、社會化公共文化服務逐步興起的新形勢下，政府履行公共文化服務管理職能的手段和方法更要進一步創新，要通過采取新的管理方法和技術，提高設施的利用率和服務效率，更好地對公共文化服務進行引導。二是發揮和規范政府對公共文化的宏觀指導功能。公共文化服務體系構建的基礎是明確一定時期內文化建設的目標、重點以及需要解決的重大問題。政府運用政策、規劃和布局等體制性手段，將滿足人民群眾基本文化需求與引導公共文化健康發展結合起來，對公共文化資源供給進行宏觀指導，在公共文化資源數量、品種和結構方面形成科學合理的布局。三是發揮和規范政府對公共文化法規政策體系的制定職能。建立健全的法律體系和積極的政策支持體系是構建公共文化服務體系的有力保障。政府應通過加強文化立法，健全文化法規體系，將公共文化服務體系的建設和管理納入法治化軌道，使得公共文化資源的管理和分配有法可依、有法必依，創造有利于公共文化服務健康發展的宏觀環境。通過制定公共文化事業發展的公共財政支持政策、投融資政策、管理政策和保護政策等等，建立公共文化發展的政策支持體系，推動文化共享的政府主導機制的構建。

2.鼓勵企業等營利性組織積極參與，構建文化共享的多元參與機制

公共文化的供給主體和參與主體的多元化發展，是滿足人民群眾多樣化的文化需求的必然選擇。然而在過去很長一個時期，政府和文化事業單位是公共文化服務供給的唯一主體，民間資本和民營企業被排斥在公共文化服務領域之外。民間資本和民間力量的缺失，致使公共文化服務供給質量和效率不高。因此，將市場機制引入公共文化服務領域，正確處理公共文化的社會化與市場化之間的關系，從而形成以政府為主導、民間資本和民營企業積極參與的多元主體競爭格局。現代企業社會責任理論認為，公共責任是企業社會責任的重要方面。企業的公共責任要求企業積極參與公共事務和公共政策的制定，積極資助社會公共事業和公益事業。作為社會公共事業的重要組成部分，公共文化服務體系的建設和發展離不開企業的積極參與和支持。企業等營利性組織參與公共文化服務的方式主要有四種：一是直接參與，即主動提供公共文化產品和準公共文化產品；二是承接項目，即承接政府委托的項目，通過與政府簽訂合同契約的方式參與公共文化服務；三是參股資助，即參股由政府投資的文化設施，資助文化活動；四是影響政府決策，即在政府制定政策和法規的過程中，通過建言獻策影響公共文化決策。通過以上多種參與方式，企業等營利性組織成為公共文化服務主體的重要組成，在實現其經營目標的同時也成為公共文化產品的重要提供者和公共文化服務的責任主體。企業自身所具有的較強生產能力和市場競爭力，對于提高公共文化服務體系的服務效率無疑具有重要的推動作用。因此，政府應采取稅收減免等優惠措施，引導企業積極參與公共文化服務，推動文化共享的多元參與機制的構建。

3.發展非政府組織等社會力量，構建文化共享的社會供給機制

非政府組織是獨立于政府和企業之外的，具有民間性、自治性和公益性等特點的社會組織。作為介于政府與市場之間的中間力量，非政府組織是社會治理結構中的重要組成，在現代社會中發揮著越來越重要的作用。注重公益、服務公眾是非政府組織的重要價值取向。公共文化服務作為公益性文化事業，它以公益性為重要屬性，以服務大眾為發展方向。因此，公共文化服務體系的構建，需要非政府組織積極參與并扮演重要角色。作為推動傳統公共文化治理模式轉型的重要力量，非政府組織以其獨特的優勢，充當第三支社會中間力量，對于調節公共文化產品與服務的供需矛盾、滿足公眾多樣化的文化需求、平衡政府與市場供給，都會發揮著不可替代的作用。為此，政府要通過轉變自身職能，科學界定其與非政府組織之間的權責關系、管轄范圍和相應的權利義務，為非政府組織的發展提供相對獨立的空間。政府還要通過放寬民間公益組織登記備案的條件等措施，給非政府組織提供平等參與公共文化服務的機會與平臺，為非政府組織的發展創造有利的政策環境。為了保證非政府組織的健康有序發展，政府還應運用經濟和法律等手段，建立健全對非政府組織的監督和管理機制，以確保非政府組織的發展符合經濟社會的現實需要，確保非政府組織切實承擔起并履行好公共文化產品與服務的供給主體角色和相關協調職能。同時，非政府組織自身也要加強自身建設，通過健全相關機制充分發揮自身優勢，在公共文化服務多元主體格局中扮演好重要角色，推動文化共享的社會供給機制的構建。

4.引導社區組織建設公共文化，構建文化共享的基層載體機制

作為一種社會生活共同體，社區是由具有成員歸屬感的人群所組成的一種社會實體；作為社會文化體系的重要組成部分，社區文化具有休閑娛樂、文化傳播和宣傳教育等功能。在構建公共文化服務體系過程中，社區是群眾參與公共文化服務體系構建的重要載體，要積極引導社區組織參與公共文化建設，為群眾提供平等分享文化發展成果的平臺，提高文化基礎設施利用率。在公共文化建設中，社區文化主要發揮整合、導向、傳承和發展四個方面的功能。社區通過整合功能推進社會溝通，增強群眾的心理凝聚力和行動一致性；通過導向功能引導社區居民樹立正確的價值觀、人生觀和審美觀；通過傳承功能強化社區居民的公民意識，積極弘揚民族優秀傳統文化；通過發展功能激發社區文化生產力，使社區文化具有更為廣泛的群眾基礎，更能滿足社區居民多層次、多樣化的文化需求。基于上述社區文化所具有的功能，在公共文化服務體系的構建中，要通過加強公共基礎設施建設，為居民提供多樣化和現代化的社區文化服務場所和設施載體；通過規范化建設，堅持以居民現實文化生活需求為導向，規范社區公共文化的發展與運作，為居民提供內容豐富、服務精細的文化服務；通過制度建設，引導社區積極參與公共文化建設和管理，提高社區文化建設的社會化程度，以推動文化共享的基層載體機制的構建。

總之，公共文化服務多元化主體的治理結構，強調多元主體共同承擔追求公共利益的責任，主張形成以政府為主導，文化企業、非政府組織、社區等主體共同參與、合作互補的治理機制。構建文化共享治理機制，是在新時代歷史方位下滿足人民群眾美好文化生活需要、保障公民基本文化權益的必然選擇。