供給側結構性改革的歷史邏輯、學理邏輯與實踐邏輯

楊 振

(中共中央黨校[國家行政學院]經濟學教研部，北京 100091)

供給側結構性改革，是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要內容。它是中央著眼于國內外復雜經濟形勢確立的宏觀經濟管理戰略新思路，為解決全球經濟發展中的結構性問題、促進經濟長期可持續發展而貢獻的中國智慧和中國方案，從經濟學理論發展和政策實踐來看，具有原創價值和意義，是一次重大的理論和實踐創新。供給側結構性改革作為當前和今后一個時期經濟發展和經濟工作的主線，為轉變經濟發展方式、優化經濟結構、培育創新動力以及實現經濟高質量發展打造新引擎、構建新支撐。自2015年以來，立足于體制機制改革，中央已經系統部署了深化供給側結構性改革的具體任務。但現實工作中，以“行政命令干預”替代“體制機制改革”的做法仍然存在，“分配指標去產能、劃定紅線去杠桿”等“盯住目標忘記改革”的現象也屢見不鮮。這表明對供給側結構性改革的本質要求仍然存在認知模糊和理解偏差。以供給側結構性改革為主線推動經濟高質量發展，必須把握供給側結構性改革的核心要義，準確認識和理解供給側結構性改革的歷史邏輯、學理邏輯和實踐邏輯。

一、宏觀調控著力點轉向供給側的歷史邏輯

需求側和供給側雖然都是宏觀調控政策的實施路徑，但與需求管理相關的反周期政策更多是以“政策手段”呈現的，并未上升到宏觀調控戰略層面。而推進供給側結構性改革，是經濟發展新常態下我國宏觀經濟管理確立的戰略思路(1)習近平：《在十八屆中央政治局第三十八次集體學習時的講話》，《人民日報》2017年1月23日。。在新的發展階段，供給側替代需求側成為制約經濟發展矛盾的主要方面，中央以“戰略思路”定位供給側結構性改革，其重大論斷背后的歷史邏輯值得深入研究。

(一)需求側為著力點的宏觀調控面臨新挑戰

自1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制后，與市場經濟體制相適應的宏觀調控政策體系也隨之建立并不斷完善。長期以來，我國的宏觀調控政策主要以需求側為著力點，立足于需求側并緊盯總需求，隨著經濟周期性波動和需求總量的增減變化，實施立足于短期穩定的“對沖性”逆向調節，是宏觀調控政策長期以來的主要邏輯(2)高培勇：《建立與供給側結構性改革相匹配的宏觀調控體系》，《經濟日報》2017年12月18日。。在這樣的調控邏輯下，當經濟下行、總需求出現不足的時候，實施擴張總需求的政策操作；當經濟過熱、總需求過多的時候，實施緊縮總需求的操作。歷史地看，在應對1997年亞洲金融危機等重大宏觀經濟波動中，適度增加消費和投資等社會需求(3)吳敬璉、魏加寧：《東亞金融危機的影響、啟示和對策》，《改革》1998年第2期。的逆周期調節措施，確實發揮了重要作用。

但是以需求側為著力點的宏觀調控政策，在應對2008年世界經濟危機時卻遇到了新挑戰。2008年9月，美國大型投行雷曼兄弟申請破產保護，標志著席卷全世界的金融危機開始蔓延。但這次金融危機發生時，中國的宏觀經濟基本面與主要發達國家的經濟形勢不同，呈現高增長、高通脹的趨勢，當時中央對宏觀經濟的主要擔憂在于防止經濟“過熱”。數據顯示，2007年中國GDP實現了14.2%的高增速，這是自1985年至此次經濟危機發生前中國經濟增長速度的最高點。面對這樣的宏觀經濟態勢，2007年年中和年末召開的兩次中央政治局會議，都明確了當時宏觀調控的首要任務是防止經濟由偏快轉為過熱(4)《中共中央政治局召開會議分析當前經濟形勢和經濟工作》，《人民日報》2007年7月27日；《中央政治局召開會議分析當前經濟形勢》，《人民日報》2007年11月28日。。2007年全年，央行還實施了6次加息，主要就是防止出現經濟過熱局面。在金融危機發生之前，中國宏觀調控的貨幣和財政政策，圍繞著“貨幣政策從緊、財政政策穩健”這個宏觀調控基調而設計。在2008年全國兩會上確定的宏觀調控基調，仍然延續了2007年的表述。從當時的宏觀經濟數據來看，經濟過熱態勢在2008年上半年確實有所表現，其中最顯著的一個指標就是通貨膨脹水平：2008年一季度通貨膨脹率已高達8%。為防止經濟由偏快轉為過熱，2008年上半年央行還5次提高法定存款準備金率，使得一般金融機構人民幣存款準備金率達到了17.5%(5)中國人民銀行：《2008年第2季度中國貨幣政策執行報告》，http：//www.pbc.gov.cn/eportal/fileDir/history_file/files/att_11632_1.pdf.。這些政策的歷史邏輯表明，當時經濟過熱的擔憂并不是駭人聽聞。

但是，隨著全球經濟進入衰退，中國的貨幣政策和財政政策也發生了方向性調整，貨幣政策由從緊轉為適度寬松、財政政策由穩健轉為積極。宏觀調控政策短期內之所以進行如此重大轉型，主要的原因在于中國經濟的外向型結構特征。從最早的“三來一補”到“加工貿易”，再到后來成長為“世界工廠”，中國嵌入國際分工體系的切入點和路徑選擇依賴于“出口導向”發展模式。如圖1所示，自2001年底中國加入世界貿易組織之后，中國進出口總額占GDP的比重不斷上升，在2006年時達到64.36%的最高點；從凈出口來看，2007年凈出口總額約為GDP總量的7.5%，外向型經濟的特征非常明顯。統計數據更是印證了這個判斷：1997年時僅凈出口就拉動GDP增長4個百分點，對GDP增長貢獻率高達42.9%。此次金融危機發生的前三年內(2005—2007年)，凈出口平均每年也拉動GDP增長約1.3個百分點，對GDP增長貢獻率平均達到10.8%。與此同時，由于早期實行“兩頭在外，大進大出”的方針，至金融危機發生時，制造業體系中“原材料在外、市場在外”的情形仍然非常多，2007年加工貿易占對外貿易額的比重已經達到45.4%。這樣的經濟結構，必然容易受到世界市場尤其是外需的波動影響。隨著全球需求因金融危機呈現疲弱態勢，中國宏觀調控政策向提振需求的方向大轉型，也是當時經濟結構下的理性選擇。

圖1 中國進出口總額占GDP的比重(1998—2018)(單位：%)

數據來源：中華人民共和國國家統計局

回溯地看，如此迅速的貨幣政策和財政政策急轉型，無疑是正確的決策，穩住了宏觀經濟基本面，也體現了中國特色經濟體制的決策效率之高。如表1所示，僅在2008年9月至12月，央行就5次下調利率，4次下調法定存款準備金率。這些政策使得社會信貸規模迅速擴張，2009年全社會信貸增量高達9.6萬億元，而在2008年這一數字僅為4.9萬億元。

表1 金融危機后的利率與準備金率的快速調整

資料來源：根據中國人民銀行歷次公告整理，http：//www.pbc.gov.cn/

為了抵御國際金融危機帶來的各種可能不利影響，中國還適時出臺了一攬子擴大需求的政策。比如，2008年10月底開始允許房地產貸款利率在基準利率基礎上下調30%，同時降低購房首付比例至20%；11月出臺了“四萬億”投資計劃，對重大項目也加快了審批進度。此外，為了鼓勵消費，政府還出臺了家電下鄉、汽車下鄉等政策措施。這些立足于需求側的刺激政策，范圍之廣、力度之大都是前所未有的。短期來看，調整貨幣政策帶來的效果立竿見影。但是，長期經濟效果到底如何？

回顧十年來的經濟發展不難發現，自國際金融危機之后，盡管有立足需求側的系列刺激政策作為支撐，但中國經濟發展越來越呈現出與以往不同的階段性特征。如圖2所示，最明顯的階段性特征是經濟增速開始回落到中高速水平。在這種情況下，到底該如何看待中國經濟發展“大勢”？

圖2 中國GDP年度增速(1978—2018)

數據來源：中華人民共和國國家統計局

同發展預期相比，雖然經濟危機之后，中國的經濟速度回落可控，但確實也是值得警惕的。2008年至2011年，政府工作報告設定的經濟增長目標為8%左右。但到2012年時，中國經濟增速已經下降到8%以下。早在2013年，中央對當時宏觀經濟形勢就給出了“三期疊加”的趨勢性判斷(6)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第74頁。：增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期。到2015年，更是出現了過去近20年沒有過的經濟增長壓力：2015年前2個季度，中國經濟增長速度為7%，但到了下半年，經濟增速跌破7%，宏觀經濟面臨的風險上升。中央當時對宏觀經濟形勢的判斷是“四降一升”(7)《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第254頁。，即經濟增速下降、實體企業利潤下降、PPI(工業品出廠價格指數)下降、財政收入下降，唯獨各類經濟風險發生的概率在上升。

這些現象在需求側強刺激的背景下特別值得關注和反思，需要追問的是，為何這次需求側刺激力度前所未有，長期經濟增長的效果卻大幅遞減？是宏觀調控政策的實施遇到了問題，還是宏觀政策本身需要謀劃戰略轉型？

(二)制約經濟發展矛盾的主要方面在供給側

邏輯上看，經濟增長速度下行可能源自需求側因素，也可能是供給側因素導致。如果問題確實出現在需求側，那么，對癥下藥從需求側進行政策性對沖，宏觀經濟基本面表現應該大有起色。但如果真正的問題不在需求側，仍然從需求側找辦法、尋對策，則可能會帶來一些不良經濟表現，甚至加劇結構失衡問題。比如，可以觀察到的產能過剩現象，既可能是需求不足，也可能是供給失衡。如果根源在于需求不足，這時刺激需求會有助于緩解產能過剩的態勢；但如果產能過剩是源于供給結構性失衡，這時再采用簡單的刺激總需求政策，結構性失衡問題依然得不到緩解。

從工業生產者出廠價格指數(PPI)的表現來看，也可推斷出近年來中國經濟發展的矛盾主要源于供給側而非需求側。經濟理論表明，需求擴張會形成拉動整體價格水平上漲的力量，而供給擴張則會使得整體價格水平回落。PPI作為反映工業品出廠價格一般水平的綜合指數，顯然也受此價格規律制約。如果經濟發展矛盾的主要方面在于需求不足，這時刺激需求一般會推高PPI水平；如果經濟發展矛盾的主要方面在于供給過剩，這時刺激需求所推高的PPI可能會因供給更大規模的擴張而抵消，甚至PPI還可能會呈現下降趨勢。可以觀察到的事實是，金融危機后需求側刺激的力度較大，政策實施范圍較廣，但PPI自2012年3月開始卻連續54個月同比下降，這個趨勢一直持續到2016年8月(如圖3所示)。據此可以推知，一定存在著供給不斷擴張的力量促使整體價格水平持續回落，從而抵消了因需求擴張帶來的價格水平上升。簡言之，供給側已經成為制約經濟發展矛盾的主要方面。

圖3 工業生產者出廠價格指數(2007—2017)

數據來源：中華人民共和國國家統計局

對此，習近平總書記指出：“只刺激需求，經濟拉不上去，即使短期拉上一點，也不可持續”(8)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第105、95、99頁。。在這樣的發展態勢下，習近平總書記作出了關乎政策方向調整的重要論斷：“制約我國經濟發展的因素，供給和需求兩側都有，但矛盾的主要方面在供給側”(9)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第105、95、99頁。。這個判斷背后，顯然是有大量事實依據支撐的：需求側刺激的各項政策措施發揮的邊際作用正在遞減，已經是顯而易見的事實。這是判斷制約經濟發展矛盾的主要方面在供給側而不是需求側的歷史邏輯所在。

(三)實際與潛在經濟增長左右著宏觀調控重點

習近平總書記強調：“經濟政策是以供給側為重點還是以需求側為重點，要依據宏觀經濟形勢作出抉擇”(10)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年版，第105、95、99頁。。那么，如何根據經濟形勢確定宏觀調控的政策重點？回答這個問題，需要理解經濟增長的基本邏輯，也必須區別經濟增長的長期趨勢和短期波動問題。

從供給側來看，給定要素和技術制度環境，資源充分利用時經濟可以達到的經濟增長速度，經濟學稱其為長期潛在經濟增長率，也可以理解為經濟增長的穩態，但實際經濟增長率往往圍繞著潛在增長率發生波動，從而表現出周期性。從政策設計的角度看，如果經濟表現是圍繞著長期潛在經濟增長率的周期性波動，則適宜采用以總需求為主的逆周期調節辦法，但如果是長期潛在經濟增長率本身發生趨勢性調整，則需要以供給側作為宏觀調控的重點。從需求側入手應對短期波動的辦法，解決不了長期趨勢性問題。

值得追問的是，此次中國經濟增長率下降，究竟是長期潛在增長率下降，還是短期經濟增長波動？對這個問題的回答，決定了宏觀調控政策到底是以供給側為主還是以需求側為主。中國經濟增長到底會呈現什么態勢，能否延續原來的周期性走勢，出現觸底反彈的情形？2016年5月，權威人士給出了答案：中國經濟將呈現“L型”增長(11)《開局首季問大勢——權威人士談當前中國經濟》，《人民日報》2016年5月9日。，暗示著中國經濟的長期潛在增長率可能出現了系統性調整。

事實上，從要素的稟賦和供給情況來看，近年來確實出現了系統性變化，使得經濟潛在增長率出現向下的調整。第一，15—59歲的勞動年齡人口在2011年達到峰值(12)陸旸、蔡昉：《人口結構變化對潛在增長率的影響：中國和日本的比較》，《世界經濟》2014年第1期。，2012年開始逐年下降，2013年減少244萬人，2014年減少371萬人，2015年減少487萬人，2016年減少349萬人，到2017年勞動力人口已經比上年減少548萬人，2018年勞動人口減少470萬人，占總人口比重也逐年下降至64.3%。2018年末，全國就業人員總量甚至也首次出現下降。第二，影響儲蓄水平的總撫養比這個指標，在2010年開始觸底上升。而研究發現，人口年齡結構與儲蓄率有很強的相關關系，人口撫養比每上升1個百分點，儲蓄率將下降0.8個百分點(13)孫學工、劉雪燕：《我國經濟潛在增長率分析》，《經濟日報》2011年12月12日。。這意味著，在其他條件不變的情況下，經濟中的總儲蓄水平將出現不可逆的下降態勢。第三，近年來的資本回報率呈下降趨勢。據學者測算，僅僅在2008年至2013年期間，資本的回報率就已經下降了45%(14)白重恩、張瓊：《中國的資本回報率及其影響因素分析》，《世界經濟》2014年第10期。。

縱觀世界經濟發展歷史，長期潛在經濟增長率下降也呈現出一定的規律性。如表3所示，從主要發達工業化國家兩百多年來的發展歷程看，也幾乎都經歷了一個由高速增長階段到中高速、中低速發展階段的歷史性轉換。如“二戰”后的日本，在20世紀50年代到70年代初，保持了長達22年9.7%的增長速度；新加坡、韓國、美國也都曾經保持了20至30年平均高達8%以上的增長速度。但是高速增長以后，這些國家都紛紛經歷了系統性的增速調整。從長的歷史維度和時間跨度來看，這些國家的經濟增長態勢也呈現出了“L型”走勢。

表2 先行工業化國家高增長持續時間

資料來源：根據公開資料整理

對比來看，改革開放之后中國經濟發展更是表現不俗：到2008年，中國已經連續30年保持在兩位數以上的年均增長速度；到2018年，按照可比價格計算，中國國內生產總值40年年均增長約9.5%(15)《習近平在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講》，2018年4月10日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-04/10/c_1122659873.htm.。中國似乎也進入了一個全新的發展階段，中央對這個全新的發展階段給出明確論斷：經濟發展新常態。新發展階段的經濟增長速度下降，源于中國經濟長期潛在增長率的系統性下降。因此，為應對本輪經濟下行，宏觀經濟政策的重點必須由傳統的需求側轉向供給側。推進供給側結構性改革，正是在全面分析國內經濟發展階段性特征的基礎上，為解決經濟長期結構性問題提供的“治本良方”。

二、供給側重大結構性改革的學理邏輯

中國宏觀經濟所遇到的問題根源在供給側，已經成為各界的普遍共識。那么，供給側的問題到底是總量問題還是結構性問題？回答這個問題，需要立足供給側，對經濟結構失衡現象進行學理分析，才能為解決供給側的問題提供政策思路。

(一)理解總量平衡與結構平衡的學理框架

實現供需平衡是經濟最優運行狀態，這一點經濟學界并沒有爭議。不過，國民收入實現均衡是有條件的。假定經濟體系中只有兩個部門，即居民和企業，從收入也就是供給側來看，國民收入=消費+儲蓄；從支出也就是需求側來看，國民收入=消費+投資。這時，如果國民經濟實現平衡，儲蓄必須完全轉化為投資；如果儲蓄轉化不成投資，就會出現需求不足的現象(16)凱恩斯：《就業、利息和貨幣通論》，北京：商務印書館，2011年版，第33頁。。這正是凱恩斯刺激有效需求的立足點。但要注意的是，凱恩斯主義的宏觀經濟政策是盯住總量的政策，并沒有特別關注結構問題。

倘若經濟發展遇到的矛盾不是總量性而是結構性的，比如經濟中已經出現結構性產能過剩，這時候通過擴張性的需求刺激政策，再將儲蓄繼續轉化為投資，對經濟體系來說是“雪上加霜”，市場將面對更加嚴重的過剩產能。那么，引入一個政府部門，由政府代替私人進行投資，繼續通過擴大需求消化過剩產能，是否為可行的方案？這里需要明確的是，政府本身不創造收入，政府投資的來源無外乎通過發債或加稅，而這種行為會擠占企業投資，居民也可能因擔憂政府未來以增稅還債而降低當期消費。這時，由政府來主導投資，并不一定擴大總需求，經濟也不一定再次實現平衡；如果繼續增加一個需求部門，用凈出口(外部需求)來消化過剩是否可行？理論表明，在國際分工交換條件下，出口的目的是為了進口(17)王東京：《經濟全球化與中國的經濟結構調整》，《管理世界》2017年第5期。，凈出口擴大增加不了內需。這表明，盯住總量的需求刺激政策，解決了總量問題卻解決不了結構性問題。總量平衡，但結構不一定平衡。

近年來，隨著居民需求結構的變遷，供給側確實表現出了一些結構性失衡的現象，供給結構對需求變化的適應性和靈活性明顯不足。從需求來看，隨著經濟發展和收入的增加，居民的消費結構發生了重大變化。2017年，全國居民恩格爾系數為29.39%，這是有統計以來恩格爾系數首次跌破30%，2018年和2019年該系數持續下降到28.4%和28.2%，意味著食品之外的其他消費支出不斷增加。從奢侈品等高端消費來看，中國消費者實現了70%以上的全球消費總額，但77.4%的消費發生在境外，需求外溢現象非常明顯。從國內供給體系看，供給明顯表現出結構性失衡現象。以鋼鐵生產為例，2019年中國粗鋼產量占全世界比重為53.3%(18)數據來源：世界鋼鐵協會，https：//www.worldsteel.org/.，全年進口鋼材雖有所下降但依然高達1230.4萬噸，進口均價折算約1147美元/噸，而同期中國出口鋼材均價只有836美元/噸(19)根據工業和信息化部發布的《2019年鋼鐵行業進出口情況》經計算所得。http://www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057569/n3057572/c7639178/content.html.。從出口產品結構來看，棒線材、角型材、板材、管材這四大鋼材品種的進出口價差都非常顯著。海關總署數據顯示，2018年管材的進出口價差超過3000美元/噸，顯示著供給結構性失衡問題更為嚴峻。

(二)重大結構性失衡學理分析與解決思路

不難發現，這些現象背后存在一個共同邏輯，供需之間出現了動態錯配：需求已發生變遷，但供給體系變化表現出非適應性和非靈活性。由此，需要探究的核心問題是，引導資源朝著不同供給方向配置的機制是什么，誰應當成為調整供給結構的主體？

回答上述疑問，首先要厘清“結構失衡”現象背后的學理邏輯。19世紀初，法國著名經濟學家薩伊提出，供給創造需求：“一種產物一經產出，從那時刻起就給價值與它相等的其他產品開辟了銷路”(20)薩伊：《政治經濟學概論》，北京：商務印書館，1963年版，第144頁。。他的意思是，供給引導著需求，長期不會出現不均衡的情形。薩伊為什么會這么說？在物物交換時代，一個人要把商品賣出去，而不是自己用，賣出去的目的就是要買。不過他的觀點遭到了質疑，美國著名馬克思主義經濟學家保羅·斯威齊分析馬克思的剩余價值論時曾指出兩個可能導致生產過剩的情形：一是賣和買在時間上和空間上都是分開的，一個人賣而不買的結果最終會導致生產過剩(21)保羅·斯威齊：《資本主義發展》，北京：商務印書館，2011年版，第178、184頁。；二是當行業利潤率低于普通利潤率，資本家會將資本抽離，將投資拖延到有利條件再來時進行，在這個期間，投資的推延會打斷流通過程并帶來過剩(22)保羅·斯威齊：《資本主義發展》，北京：商務印書館，2011年版，第178、184頁。。這都意味著，經濟中出現了供需失衡現象。

那么，如何對經濟結構進行調整從而實現均衡？1890年，馬歇爾在其名著《經濟學原理》中提出了局部均衡概念，為市場以價格調整局部結構性問題提供了理論支撐。這里的均衡，指的是有一股力量促使需求和供給朝著均衡方向調整：供不應求，價格上漲；供過于求，價格下降。也就是說，價格引導著資源配置(23)馬歇爾：《經濟學原理》(下卷)，北京：商務印書館，2011年版，第27頁。。如果價格可以自由調整，市場會實現局部均衡。但當價格因供過于求出現下降壓力時，企業受成本約束不可能容忍價格長期低于成本，企業寧愿選擇保留庫存，庫存時間長就演變為產能過剩狀態。但這時如果企業可以破產退出經營，市場依然會達到再均衡狀態。這個邏輯表明，局部均衡的實現，既需要以價格的靈活調整來引導資源配置，又需要企業進入和退出市場的制度性成本足夠低。

難題在于，當多領域出現長期結構性問題時，是否意味著市場已經失靈，是否必須由政府這只“看得見的手”來調結構？在理解供給側結構性改革時，確實有觀點尤其是西方學者簡單機械地將其解讀為政府用“看得見的手”、用“計劃的辦法”調整經濟結構，認為推進供給側結構性改革是搞新的“計劃經濟”。事實上，這種理解是非常片面的。多領域出現長期結構性問題，理論上要回到瓦爾拉斯關于一般均衡的討論上來。經濟體系是否存在一組可比的價格，使得所有領域的市場都能自動出清？他的結論是，存在一組價格可以讓所有的市場同時實現均衡(24)瓦爾拉斯：《純粹經濟學要義》，北京：商務印書館，2011年版，第240頁。。反過來看這個結論，如果一個局部市場的價格受到非市場力量干預，上下游產業可能同時出現資源錯配現象。之所以看到普遍性的結構過剩，關鍵在于沒有形成一組合適的價格體系。如果價格并非由市場形成，就會導致企業投資失誤，而結構性失衡的根源，在于沒有形成主要由市場價格引導資源配置的模式。供給側結構性改革正是通過破除體制機制障礙，以合理的資源配置方式引導資源在不同領域重新配置，從而以改革的辦法推動經濟結構調整。

由此，從供給側解決重大結構性失衡問題的學理框架，可以從以下幾個方面進行設計：第一，強化價格傳遞市場信息的功能，價格是否真正由市場形成至關重要；第二，結構非均衡出現之后，體制機制應允許或鼓勵市場中的微觀主體對不均衡作出反應；第三，微觀主體利用市場的制度性(交易性)成本必須降低。中國經濟遇到的問題，“既有周期性因素，但更多是結構性、體制性的”(25)《中共中央政治局召開會議分析研究當前經濟形勢和經濟工作》，《光明日報》2019年4月20日。。因此，供給側結構性改革的關鍵在于“改革”，能否形成完善“市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的體制機制至關重要。

(三)改革是中國方案與供給學派的本質區別

20世紀70年代，西方國家經濟出現滯脹，將政府干預需求進行調控的政策置于兩難境地：滯脹條件下，擴張需求刺激經濟將進一步導致通貨膨脹上升，收緊貨幣降低通貨膨脹則導致經濟進一步衰退。拯救經濟理論的供給學派走上歷史舞臺，他們認為滯脹出現并非有效需求不足，而是經濟體缺乏滿足高需求層次的供給水平。讓企業創造出高水平供給的方法，就是降低其負擔激發其活力，快速有效的手段就是減稅。美國供給學派經濟學家拉佛提出的“拉弗曲線”給出了理論上的減稅證據：政府的稅收存在一個最佳稅率，超過這個最佳稅率后，企業生產意愿減弱稅基變小，從政府稅收看得不償失，降稅反而能夠刺激企業生產，政府稅收增加的同時企業能夠有更多的資源用于產品創新。里根政府是供給學派的重要實踐者，20世紀80年代初主要實施了以減稅為重要內容的供給調控。

中國的供給側結構性改革，在本質上有別于西方供給學派的邏輯。習近平總書記曾告誡全黨：“我們講的供給側結構性改革，同西方經濟學的供給學派不是一回事，不能把供給側結構性改革看成是西方供給學派的翻版”(26)《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第251頁。。中國經濟面臨的矛盾，突出的是結構性矛盾，是生產力和生產關系不適應的矛盾。生產力和生產關系是馬克思主義政治經濟學的經典范疇，生產力和生產關系是辯證統一的。從這個角度來看，供給側結構性改革是優化和調整生產關系使之更適應生產力的發展。

從生產力和生產關系兩個維度來看，中國的供給側結構性改革有別于西方供給學派主要源于以下幾個方面：第一，理論適用的宏觀經濟背景不同。中國經濟進入發展的新常態，仍是生產力不斷提升支撐下的中高速經濟增長，并沒有出現西方滯脹現象。推動供給側結構性改革，是通過體制機制變革等生產關系調整進一步釋放生產力。第二，政策重心與核心邏輯不同。西方供給學派的政策重心是減稅，而供給側結構性改革的本質和立足點則是深化改革，減稅只是政策體系中的一個環節。第三，目標導向和實施路徑不同。西方供給學派的導向是經濟自由化，因而要求政府盡可能消除各種形式的干預，供給側結構性改革的導向是優化供給體系、質量和效率，路徑則是優化政府與市場的關系。

三、深化供給側結構性改革政策的實踐邏輯

在供給側結構性改革推進的每個重大階段，中央都非常明確地部署了階段性改革任務。2015年，中央提出“三去一降一補”，重在解決歷史遺留問題，營造寬松市場環境。2016年，中央聚焦實體經濟和創新，將其作為深化供給側結構性改革的主戰場。2017年，中央提出“破、立、降”，其政策含義在于：破無效供給，清僵尸企業；立新動能，強化創新；降實體經濟成本，降制度性交易成本。2018年底的中央經濟工作會議提出八字方針：“鞏固、增強、提升、暢通”，即：鞏固改革成果，增強活力，提升產業鏈水平，暢通國民經濟循環。2019年底的中央經濟工作會議要求，必須把供給側結構性改革主線貫穿于宏觀調控全過程。從政策的實踐邏輯看，這些任務非常明確地突出了“以改革調結構”的本質。在以往的政策部署上，地方政府很容易把宏觀調控作為一種政策來落實推動，但供給側結構性改革不同，它并不是中央提供的現成政策工具，唯有深化改革才能更好落實。

(一)以市場化和法治化的辦法打通制度梗阻

深化供給側結構性改革的根本途徑是深化體制機制改革，就是要完善“市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的資源配置體系，形成市場價格真正引導資源配置的格局。但現實中，關于供給側結構性改革的認識，出現了一些泛化傾向，影響改革的推進。比如“劃定紅線去杠桿、分配指標去產能”，用行政干預代替深化改革，“盯住目標、忘記改革”的現象一定程度上存在，有的把“三去一降一補”任務目標等同于改革本身。實際上，“三去一降一補”任務重在解決資源錯配，核心是打通導致資源錯配的制度梗阻和體制機制障礙。“三去一降一補”是供給側結構性改革的重大任務，但改革的對象是體制機制，而不是任務本身，關鍵看誰來做，以什么方式做。

以去產能為例，供給側結構性改革意味著需要引入市場化、法治化以及改革的辦法，而不是以行政命令限制和淘汰產能。以行政命令的方式去產能，監管部門難以兼顧產能背后的技術條件，所識別出的落后產能，與企業家及市場識別的落后產能并不完全一致。以行政命令限制新產能進入，還可能在一定程度上保護落后產能和落后技術。在不擴張產能總量的條件下，也可以引入市場機制識別篩選出更先進和更有效率的產能。產能指標置換交易，就是一種市場化的選擇。市場化的指標交易導向下，高效率企業是產能指標的需求方，而低效率企業是產能指標的供給方，這種機制實現了在產能總量不變約束條件下的產能更迭。

更具有改革意蘊的舉措是打通去產能的制度性梗阻。經濟邏輯表明，過剩產能持續形成背后確實存在制度性梗阻：首先，過去政績考核以GDP為主，在地方競爭制度下，地方政府有通過增加產能做大GDP的客觀動機；其次，分稅制改革以后，財權上升、事權下降，地方需要為財力支撐尋求保障，有通過增加產能創造稅收的內在激勵；最后，生產稅尤其是增值稅占主導，是工業生產為主的傳統經濟結構下我國稅制的典型特征，而產能過剩的傳統行業，往往也是貢獻大量增值額的產業。這些正是去產能“頑疾”的制度性梗阻和體制機制病灶，也是深化改革的重心所在。

(二)為增強微觀主體活力提供準確制度激勵

市場微觀主體的經濟行為選擇，是制度約束和激勵的結果。能否形成一種激勵相容的制度安排，是市場微觀主體能否活力迸發的重要前提。所謂激勵相容的制度安排，意味著這種制度體系能夠讓市場微觀主體在追求自身利益的同時，也同步實現宏觀政策的總體目標。具體來說，提高供給質量、優化供給結構，顯然是供給側結構性改革的宏觀目標取向。但要實現這個宏觀目標，就需要從機制設計的角度出發，構建一套讓市場微觀主體愿意供給高質量產品的微觀制度激勵。如果一種制度安排使得市場中的微觀主體無法從提供高質量產品供給中得益，那么這種制度就無法提供準確的行為激勵，自發提供高質量產品的市場行為就會大大減少，供給側結構性改革也就很難真正落地。

改善供給體系、供給質量和供給效率，實現結構性均衡，離不開企業這個重要的微觀主體。為企業形成準確的激勵制度，以創新能力提升緩解“高端不足、低端過剩”等結構失衡現象，是改革的關鍵。企業轉型升級、改善供給需要什么樣的政策支持和制度激勵？解答這個疑惑，可從傳統產業中企業遇到的三類困境尋找應對之策：有的企業缺乏轉型升級壓力，憑借低成本勞動力、低資源定價、低土地和資金成本，就可以獲得較高利潤水平；有的企業有轉型升級壓力，但缺乏轉型升級的能力，主要困境在于高端人才缺乏，而高端人才缺乏又部分源于個人所得稅最高邊際稅率過高，制度約束使得企業難以形成支持創新的人力資源結構；還有的企業有轉型升級的能力，但缺乏轉型升級動力，根源在于創新成果收益界定不清晰、知識產權保護比較困難，創新風險大、成本高但收益難以排他性占有，前期的創新投入缺乏一個有效的補償機制。

為此，深化供給側結構性改革，就需要加快推進要素市場化改革進程，為企業傳遞準確的市場信息和轉型升級的壓力；適時適地試點降低高技術人才最高邊際稅率，激發和保護企業家精神，提高企業轉型升級的能力；保證發明人在知識產權增值收益中享有合理份額，嚴厲打擊侵犯知識產權行為，為有能力轉型升級的企業提供動力。

(三)以完善和保護產權來降低制度性交易成本

在市場價格引導下，企業提供出高質量的產品后，能否在各個環節得到相關的產權保護，是緩解供需結構性矛盾的關鍵。以穩定的產權降低市場運行的制度性交易成本，是供給側結構性改革不能忽視的重要內容。經濟邏輯表明，產權不同于所有權，包含著一系列復雜的權利安排，界定著人與人之間在市場中的行為邊界。產權的清晰界定是市場運行的前提，產權的穩定性決定著市場效率。完善產權制度意味著要形成包括所有權及其派生的使用權、收益權、處分權等權能完整的產權制度，這是實現產權有效激勵的前提。

產權界定是否能夠在法律框架下足夠清晰地表達出來，產權蘊含的權利安排能否得到真正保障，直接影響市場各類主體對未來發展的預期。對市場中的企業來說，合法財產權和公平經營權至關重要。如前所述，在供給側結構性改革推進過程中，通過行政命令來完成去產能等系列指標性任務，對企業財產權和公平經營權可能是一種損害，不利于企業形成穩定供應預期。穩定和加強對企業這類最重要微觀主體的產權保護，才能為企業改善供給提供良好的政策環境和內在激勵。

各地在保護公平競爭方面，已經開展了實質性的行動。未來，需要全面清理有違平等保護各種所有制經濟主體財產所有權、使用權、經營權、收益權等各類產權的規定，清理限制企業生產經營、企業和居民不動產交易等民事主體財產權利行使的規定，清理在市場準入、生產要素使用、財稅金融投資價格等政策方面區別性、歧視性對待不同所有制經濟主體的規定，這是市場有效引導高質量供給的邏輯前提。只有不斷完善產權保護制度，持續優化營商環境，使得市場機制運行的交易成本大大降低，才能為高質量的供給體系建立提供基礎制度保障。