淺談從自然資源角度保護永久基本農田

代顯峰 柏琳琳

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

基本農田的保護關乎我國民生大計，是農業生產發展的重要物質基礎保障。習近平總書記強調，“要把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、要扛穩糧食安全這個重任。確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉村振興戰略的首要任務，耕地是糧食生產的命根子。要強化地方政府主體責任，完善土地執法監管體制機制，堅決遏制土地違法行為，牢牢守住耕地保護紅線。”

人多地少是我們的基本國情，耕地更是廣大農民的命脈，在新的土地管理法中，更加明確規定了“永久基本農田”取代了原來的“基本農田”，也就是中國基本農田保護2.0版。永久性基本農田是糧食生產的重要基礎資源，堅持守住耕地紅線是保障糧食安全的重要基礎保障。在全球新冠疫情防疫常態化的背景下，深入思考如何在自然資源體系上構建永久性基本農田保護與管理，更加具有進一步的現實意義。

一、永久性基本農田保護現階段面臨的問題

基本農田保護是自然資源管理的重要組成部分，更需要我們基站在自然資源總體規劃體系框架下審視。對此，自然資源部研究中心劉炎認為，“要從更高的時空角度看待永久性基本農田保護問題，客觀全面地分析我國基本農田保護面臨的形勢和問題。”

1.我國基本農田保護面臨著經濟發展和生態建設等多重壓力

目前，我國仍然存在著對永久性基本農田特殊保護的重要性認識不足，在建設用地占用基本農田發生矛盾時，不能正確處理發展與保護的關系，固守發展就必須以犧牲耕地為代價、走先發展后恢復的老路，這也給自然資源執法部門造成了很大壓力。

2.投入資金不足

目前，基本農田質量整治工程面臨單位面積建設資金不足、農民積極性不高、投資渠道單一、后期管理保護不力、生態保護考慮不夠等現實問題。比如部分項目建成后，單純為了補充耕地，管理主體缺乏，條件不足硬性開墾，導致成本高及造成生態環境遭到破壞等，這些都難以取得預期的管理保護效果，這也為高標準基本農田建設投資效果帶來了不利影響。

3.基本農田質量不高，保護有待加強

長期以來，我國基本農田保護一直以數量為主，輕質量。根據全國基本農田質量等別調查成果顯示，全國基本農田平均質量等別為9.95等。此外，耕地占補平衡在建設中作為補充耕地的重要措施，許多地方在執行中存在將相對偏遠、配套設施不完善和水土條件較差的未利用地納入其中，造成優質耕地快速流失。我國基本農田長期持續的高強度利用，造成基本農田生產力下降、土壤退化、水土流失、污染加重等一系列生態環境問題，長期以往，必將危及到糧食安全發展。

4.永久性基本農田保護缺乏共保共管的責任機制

這使得農村建設中對基本農田的占用難以控制。過往的監督機制是從制度上對省、市、縣的基本農田情況進行監管，普遍采用日常巡查、衛片監管等手段，存在發現不及時，遺漏、時效性不強的問題，缺乏相關部門共同參與，無法形成合力。因此，形成共同管理責任機制勢在必行。

二、永久基本農田保護的有效策略

1.嚴格控制占用永久性基本農田進行建設

要牢固樹立山、水、林、田、湖、草是生命共同體的理念，強化永久性基本農田的特殊保護意識。永久性基本農田劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途,嚴禁違法違規占用、破壞永久基本農田，確需占用的，依法依規辦理相關手續。各級自然資源主管部門要建立永久基本農田管理系統，逐步實現省、市、縣三級聯動的永久基本農田動態監管系統，對永久基本農田實現動態監測與監管，嚴格禁止集體或個人擅自調整縣鄉土地利用總體規劃，規避審批占用永久性基本農田。

2.加強永久基本農田儲備區建設和管理

各地要按照要求劃定永久基本農田儲備區，儲備區成果經自然資源部審核通過后，重大建設項目占用、生態建設調整和永久基本農田核實整改等，儲備區內的耕地，按照補充劃撥前的一般耕地進行管理和使用。由于永久性基本農田補充配置、耕地實際利用狀況和新增加耕地等需要對儲備區進行調整、補充更新的，需逐級上報自然資源部審核。

3.加強建設，提高永久基本農田質量

各地要根據全省高標準農田建設總體規劃和土地整治規劃的安排，要核查高標準基本農田的真實情況，鼓勵社會資本流向耕地質量建設，動員各利益相關者參與基本農田質量建設全過程監測和監督。合理整合資金，采取措施吸引社會資本投入，優先在永久性基本農田保護整備區建設高標準基本農田和土地生態治理工程，逐漸增強永久性基本農田質量，改善生態環境，開展建設占用的永久性基本農田耕作層剝離再利用工作。

4.加快完善激勵性補償機制

自然資源主管部門要會同有關部門認真總結當地實際經驗，建立永久性基本農田保護的橫向補償激勵機制，推進資金有效整合。基本農田保護補償需要政府按照“誰保護誰受益”的原則，補償機制標準的制定要以促進區域耕地發展為主要依據。積極鼓勵有先行條件的省市建立永久性基本農田保護基金，與整合相關農業補貼政策和完善糧食主產區利益補償機制相銜接，與生態補償機制相銜接，對農村集體經濟組織和農戶給予獎補。

5.強化考核機制，落實責任主體

永久性基本農田保護是對地方政府耕地保護責任的評估中最重要的部分，各級人民政府是保護基本農田的責任主體，永久性基本農田保護情況是各地區各部門耕地有效保護責任目標考核、各省市安全責任制考核、領導干部自然資源資產離任審計的重要組成部分，以及政府績效評估。各級人民政府要組織所屬部門強化考核機制，夯實基礎工作，保護耕地和永久性基本農田。對保護成效突出的地區給予表揚，并在對土地利用計劃指標和耕地保護專項資金給予傾斜。

三、結語

今年是建黨99周年，也是實現第一個百年奮斗目標的關鍵之年。基本農田保護事關糧食安全、生產安全和社會穩定，黨中央、國務院高度重視基本農田保護工作，要求用最嚴格的基本農田保護制度落實數量、質量和生態“三位一體”保護，才能不斷應對各種重要挑戰。在此決戰決勝脫貧攻堅的收官時刻，在此全面建成小康社會的關鍵節點，我們確實不可須臾忘記，保護好基本農田是對打好當前關鍵戰役具有決定性意義。