江蘇省縣域科技創新治理模式研究——以常熟、海安為例

夏凱麗，周曉明

（江蘇省科學技術情報研究所，江蘇南京 210042）

0 引言

2015年，江蘇省委深化改革領導小組決定在常熟、海安開展科技創新體制綜合改革試點。針對縣域創新治理目標，江蘇省不斷深化頂層設計與縣域探索互動機制，為全省開展科技創新體制機制改革以及縣域科技創新治理提供了寶貴經驗，比較典型的為蘇南地區的“常熟模式”以及蘇中地區的“海安模式”。

1 常熟模式

1.1 賦能科技管理，以績效考核促進創新落地

為努力營造創先爭優競相發展的良好氛圍，常熟市不斷完善考核評價體系，強化和整合科技管理工作職能，凝聚改革創新強大合力。考核激勵機制上加砝碼，在全市機關部門績效管理考核中增設科技“綜改”考核專項，把對各經濟板塊績效管理考核指標體系中科技、人才等創新指標的權重，由過去的3%提高到10%。考核評估體系上加指標，在“兩區兩園”等創新核心區推行以創新驅動發展為核心指標的考核評估體系，更加突出發展質量效益、自主創新能力、創新環境、科技成果轉化、科技服務等考核內容，“科技含量”成為要素配置的首要考量。項目準入評估上加要求，完善以科技創新為主要內容的工業投資項目準入評估機制，優先保障創新型企業用地、用能、環境容量等指標需求，鼓勵引導企業向省級以上創新型園區集聚。每年舉行科技人才專項述職工作會議，加大工作目標責任落實力度。通過建立創新發展導向，使科技創新工作成為全市廣大干部群眾的自覺行動和追求方向［1］。

1.2 培育高端產業，以科技創新推動產業發展

常熟屬于典型的“依托專業化分工協作和產業集群”模式，近年來堅持集聚高端要素，培育高端產業，打通“科技強”到“產業強”通道。聚焦做強做大“3+5”特色產業，5年新增產業投資2 000億元，重點推進汽車產業輕量化、智能化、綠色化發展，發揮奇瑞捷豹路虎、觀致汽車、豐田研發中心“兩整車一中心”帶動作用，吸引中國智能車研發測試中心、汽車輕量化研究院等近10家重點汽車研發機構落戶，形成創新項目集聚效應；以紡織服裝產業為重點，實施智能制造“四〇〇工程”，技改投入占工業投資比重70%以上，設備投資占技改比重70%以上，實現傳統優勢產業“二次創業”。同時，加快發展新能源、新材料等五大新興產業，打造創新型產業集群。

1.3 推動機構建設，以制度創新促進科技創新

新型研發機構作為一種制度創新，憑借靈活的管理和運行機制，正成為推動常熟市科技創新發展的一大力量。近年來，常熟高新區加強對創新要素集聚方式的探索，積極打造市場化的科技創新平臺，推動“大院大所”引進與培育，已成為江蘇省新型研發機構機制創新的重要實踐地。常熟市政府與江蘇省產業技術研究院率先提出“股份合作、團隊控股、股權激勵”的創新合作新機制，積極打造新型研發機構，江蘇省產業技術研究院智能液晶所、北京大學分子工程蘇南研究院、江蘇省產業技術研究院先進金屬材料及應用技術研究所等3家省產研院自建專業性研究所，先后落戶并順暢運行。新型研發機構普遍采用了輕資產運作、團隊股權激勵、科研專項經費管理等3種模式。

1.4 強化科技金融，以金融資本助推產業發展

近年來，常熟市不斷完善科技投融資體制，發揮金融對科技創新的助推作用，幫助科技型企業解決融資方面的難題。積極開拓科技金融合作途徑，建立以政府為引導、市場為導向、政策性金融資金和商業性金融資金相結合的科技金融合作新機制，加快構建符合實際的多元化、多層次科技創新投融資體系。建設科技金融專營機構，成立科技銀行、科技小額貸款公司、科技保險機構。創新科技金融產品，通過發行科技債券、利用銀行間資金等方式，促進科技金融與產業發展的深度融合。設立“科技創新與經濟轉型升級專項資金”，兩年來累計投入超40億元支持企業創新創業。推動實施“撥改投”并進行市場化運作，設立涵蓋科技創新產業引導基金、雙創人才創業投資基金、新型研發公司基金等總規模為100億元的產業升級專項基金，建立企業主體、財政引導、社會資本共同參與的多元化創新投入體系。啟動“科技創新券”工程，支持初創期、小微科技型企業開展新技術、新產品、新工藝的研制開發，鼓勵向高校、科研院所或第三方專業機構購買技術和服務。

2 海安模式

2.1 著力深化科技管理體制改革

以科技創新體制綜合改革試點為契機，不斷深化科技管理體制改革，從組織領導體系、創新投入機制以及考核評價體系等方面找切口。一是健全組織領導體系。海安成立了由縣委、縣政府主要負責人任組長的科技創新體制綜合改革試點領導小組，組建了在南通唯一獲批的兩個正科級科創園管理機構，并建立廳縣定期會商機制。二是創新科技投入機制。充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導撬動作用，縣財政專門設立2.6億元產業發展基金，重點支持時尚錦綸、機器人產業發展和軍民融合項目建設。三是完善考核評價體系。在區鎮層面，實行“月度點評、季度考核、年度奪杯”的考核體系。在部門層面，從機關百分考核中拿出8分進行“縣級機關服務企業科技行”績效考核。

2.2 著力推動政府職能轉變

海安政府堅持摒棄以往重管理、輕服務的僵化思維，著力推進政府從“管制型”向“服務型”轉變。一是強化政策服務。圍繞科技體制改革，出臺“1個實施意見+7項配套政策”，明確落實完成各項任務的時間節點、掛鉤領導和責任單位，切實將各項工作部署落到實處。將企業研發費用加計扣除、高新技術企業所得稅減免等科技政策落實情況作為國稅和地稅部門的考核重點。二是激發企業創新熱情。以“縣級機關服務企業科技行”為抓手，變科技部門“單兵作戰”為全縣級機關部門和區鎮“聯合作戰”，將66個機關部門掛鉤到280家科技型企業，重點宣傳解讀政策，用服務熱情點燃企業創新激情，讓企業由“被動創新”向“主動創新”轉變。三是構建高端載體平臺。積極推進規模以上企業與高校院所共建研發平臺，建有國家級工程技術研究中心、國家級企業技術中心以及省級工程技術研究中心，同時出臺相應的扶持政策吸引中科院和南京大學、上海交通大學、蘇州大學等多家高校院所來海安設立了產業研發機構。四是營造良好的創新氛圍。大力拓寬人才引進渠道，培育高端人才項目，優化人才發展環境，先后與多家高校院所、國家級人才市場、省級人才市場以及專業引才機構建立了良好的合作關系，積極引進國家“千人計劃”等國家級頂尖人才和各類高層次人才。投資10億元，在主城區建成高品質人才公寓30萬平方米，根據人才層次享受相應的購房優惠政策，為人才提供了良好的創新環境，為海安留住了大批人才。

2.3 著力提升企業創新能力

加快傳統產業轉型升級、培育新興產業是海安構建產業新體系、維持綜合制造體系的兩個重要環節，其前提是要培育足夠強大的本土企業和行業冠軍。一是培育創新主體。海安認真落實新修訂《高新技術企業認定管理辦法》和《高新技術企業認定管理工作指引》，加強服務指導，扎實做好高新技術企業申報工作，為企業創新發展提供有力保障。同時，海安制定了科技創新型金牌、銀牌企業認定標準，實行區鎮負責人掛鉤負責制，著力培育海安金牌企業、銀牌企業。二是培育行業“單打冠軍”。按照“企業規模行業前列、研發能力行業領先、產品檔次行業高端、智能裝備行業示范、品牌形象行業最佳、節能降耗行業最優”的目標，支持多家重點企業爭創行業“單打冠軍”。對確認的行業“單打冠軍”，由國家行業協會和縣政府聯合頒發獎牌，并給予100萬元獎勵。三是推動產業高端集群發展。圍繞“攀高親、拓視野、育后勁、壯龍頭、補鏈條、樹形象”的要求，對時尚錦綸、紡織絲綢等四大主導產業和機器人、節能環保等四大新興產業落實培育部門，實行分類培育。

2.4 著力推動產學研精準對接

按照“地毯式、人盯人、全覆蓋”的要求，深入摸排企業需求，常態化、高頻率組織產學研對接活動，推動企業與高校院所深度合作，用招引項目的力度催生科技項目。每年成功舉辦“創新創業在海安”“中科院專家走進海安”兩大主題活動，表彰“十大科技興企企業家”等創新創業典型，進一步營造創新創業氛圍。發揮科技鎮長團“一肩挑兩擔”的作用，依托高校院所，面向基層企業，搭建多層次、多形式、多渠道的產學研合作溝通交流和互動對接平臺，幫助企業解決技術難題。

3 存在的問題

前期，課題組多次赴常熟、海安等地開展實地調研，走訪了鄉鎮、園區等科技分管部門，聽取了相關部門負責人對縣域科技創新治理的看法和想法，發現縣域基層的工作認識、推進力度與省級層面推動縣域綜改的決心還存在很大差距，主要體現在以下幾個方面。

3.1 科技綜改著力點在指標上，而不是在體制上

海安市委市政府高度重視科技創新工作，主要體現在考核指標更加細化，層層壓擔子。政府認為科技創新指標細化可以帶動綜改成效。而現實情況是，鄉鎮園區為了應付考核，疲于奔命，對企業創新更是出現了大包大攬的情況。如：由于省市縣對專利的層層考核，為鼓勵企業申報專利，地方不僅給予全額資金補貼，并對獲得的專利給予獎勵，還包攬了專利的運行維護費。對企業如何獲得專利，與主營業務是否相關，政府并不在意。因此，綜改試點所帶來基層科技創新的大進步，并非思想解放的創新驅動引致，而是考核壓力所致。

3.2 創新潛力仍有深挖空間

調研中筆者發現，受制于當前科技管理人員編制不足，基層科技創新工作仍有深挖空間。某經濟發達鎮規模500萬元以上工業企業為90多家，而該鄉鎮科技部門經常性對口負責的僅有20多家，還有近3/4的企業處于盲區狀態。創新服務盲區既有企業創新意愿不強的因素，也有政府部門有心無力的無奈。

3.3 基層科技工作缺乏戰略性思維

現實情況表明，鄉鎮一級領導班子很少專題研究過鄉鎮科技創新問題，也缺少對未來三年或五年科技創新整體部署（工作方向和基本思路），更未謀劃過符合本地實際的科技創新頂層設計。鄉鎮科技創新更多的是加大了科技項目的跟蹤和對公務人員的考核力度，而基本未涉及體制機制方面的深層次經驗總結和分析。同時，縣域及鄉鎮科技部門自身對科技綜改“改了什么”不清楚，對“該如何改”更是缺乏深層次的思考。不少工作人員認為“考核的權重增加了、跑企業的次數增加了、給企業的支助增加了”，這就是真改革。其實，這是政府過硬的考核導向下的“被動作為”，并非是推進科技創新的“有益經驗”。基層科技部門對弱化考核、弱化資金支持該如何推動科技創新也無計可施。其中，既有其疲于應付考核，無暇顧及，也有缺乏思考研究，缺乏工作方法創新。

3.4 縣域科技人才狀況堪憂

縣域經濟發展離不開產業的聚焦，而產業的聚焦同樣離不開人才的聚焦。然而，許多企業都坦言留不住本科以及以上學歷人才。此外，人才的結構性不足，即領軍型人才、一流工程師、優秀技術工人的欠缺，是當前制約常熟和海安創新產業發展、阻礙其由要素驅動和投資驅動向創新驅動轉變的主要因素，人才“不愿留”和“留不住”的現象仍普遍存在。相比之下，鄉鎮公務員中本科生很多，也不乏碩士和博士。可見，在經濟薄弱的縣域，優秀的人才更容易被體制所吸引。

4 經驗總結

縣域創新沒有標準模板，需要因地制宜，關鍵在于基層科技部門將如何參與地方中心工作，參與地方主導產業及未來新興產業［2］。作為“江蘇模式”中的典型，“常熟模式”和“海安模式”存在著個性之處的同時也存在著共性之處，在實踐探索過程中形成了一些可復制、可參考的經驗規律。

4.1 科技創新核心位置確立是前提

科技創新始終是引領發展和進步的關鍵點，不是一個或幾個部門便可以完成的“加減法”，而是一個整體統籌協作才能解答的“方程式”。常熟、海安堅持把科技創新擺在發展的核心位置，變科技部門“單兵作戰”為全體縣級機關部門和區鎮“聯合作戰”，著力整合資源促改革；變“被動服務”為“主動服務”，著力提供精準服務助改革。

4.2 政府引導作用發揮是關鍵

常熟與海安摒棄了過去“管制型”政府的思維模式，逐步向“服務型”政府轉變，縣域經濟體普遍面臨著發展與轉型的雙重壓力［3］，單純依靠市場配置資源，摒棄政府引導推動，無法真正解決縣域經濟體可持續發展問題。“強領導、強投入、強考核”的改革思路，是常熟、海安科技創新綜合改革試點順利推動的強有力保障。在既有經濟發展模式運行到一定階段，面臨發展瓶頸的關鍵時期，省市縣三級政府提出通過科技創新體制綜合改革來優化經濟發展結構、增加經濟增長點的戰略決策，指明了縣域經濟體轉型發展的方向，發揮了很好的政策引導作用。同時，在整個縣域科技創新治理體系中，常熟和海安政府充分扮演了“店小二”的角色，從財力、物力、人力等多方面精準高效服務企業創新，助推縣域實體經濟發展。

4.3 企業創新主體地位突出是核心

企業是創新的主體，在縣域經濟發展中，中小企業往往占據多數，尤其是沿海省份，民營中小企業多，創新意愿很強、動力很足、效率很高。企業要持續發展，創新是根本保證，如果企業不思進取、安于現狀，就會缺乏創新意識，喪失創新動力，猶如彈起的小球，不升必退。常熟的“高水平、常態化的企業技術創新對話、咨詢制度”、海安的“縣級機關服務企業科技行”“創新創業在海安”“月月看、家家到”等舉措，增強了干部的創新爭先意識，形成了尊重知識、尊重人才、尊重創造的企業創新文化，提高了企業的創新意識，點燃了企業的創新激情，推動了企業由“被動創新”向“主動創新”轉變。

4.4 外部創新資源導入是要義

一般來說，相比大城市在科技人才、資本等方面的優勢，縣域科技創新能力無論是科技要素資源配置能力還是科技創新平臺支撐能力都處于劣勢，引入外部資源成了必不可少的環節。常熟和海安分別采取了一系列方式將外部資源引進本土，比如，實施“科技鎮長團”模式，將科技管理工作重心下移，把科技創新資源布局到鄉鎮，招引科研院所的科技成果和優質人才，以更快速地推動地方科技創新；常態化、高頻率組織產學研對接活動，推動企業與高校院所深度合作，促進科技成果轉移轉化；推動載體平臺建設，支持企業引進和新建工程技術研究中心、重點實驗室、院士工作站等各類高水平研發機構，不斷加強科技創新資源的集聚。