關于“十四五”時期加強大運河生態環境保護的若干思考

王 拯

（江蘇省生態環境評估中心，江蘇南京210036）

1 大運河生態環境治理現狀

大運河全長3 200多千米，是世界上最長、最古老的人工水道，流經北京、天津、河北、山東、河南、安徽、江蘇、浙江8省（市），溝通海河、黃河、淮河、長江、錢塘江五大水系，是在世界范圍內具有廣泛影響力的超大型線性活態文化遺產。總體來說，“十三五”以來，大運河地區各級黨委、政府圍繞運河生態環境治理，取得了一些成效。

1.1 生態環境質量明顯改善

近5年間，大運河沿線造林總面積在500萬ha以上。2015—2018年，地表水國控斷面優于Ⅲ類比例提高10.8%，劣Ⅴ類斷面比例明顯下降。

1.2 污染治理力度空前加大

近5年間，大運河沿線8省（市）工業污染治理投資近2 000億元，僅廢水中化學需氧量排放量就減少57.6%，城市污水日處理能力顯著提升。河北、山東、河南、浙江、江蘇等地開展了山水林田湖草生態保護修復工程試點。江蘇省《南水北調東線治污規劃》，在大運河沿線實施了總投資約133億元的治污工程，包括工業點源治理、城鎮污水處理、尾水資源化利用及導流工程、重點水質斷面綜合整治、污水處理廠管網配套以及水質自動監測站等305個項目［1］，有地力提升了運河生態服務功能。

1.3 生態環境保護體制機制不斷完善

黨的十九大以來，大運河沿線各級黨委、政府認真落實習近平生態文明思想，以保護大運河文化遺產為依托，切實加大環境治理力度。在京津冀協同發展、長三角一體化進程加速推進的過程中，區域聯防聯控機制逐步健全完善，促進了區域生態環境治理逐步向好。

2 大運河生態環境保護存在的問題

從整體看，大運河是典型的跨區域人工河道，整體性保護不足的問題由來已久，部分地區水土流失加劇，運河岸線綠化水平較低，部分岸線缺乏有效維護，一些河段違法排污、肆意開荒、非法侵占水域、非法采砂取土等破壞運河生態環境的行為時有發生，造成部分河流湖泊生態功能系統退化。

2.1 大運河生態環境保護缺乏整體統一規劃

大運河沿河2個直轄市、6個省，僅江蘇省境內，大運河全長690 km，流經徐州、宿遷、淮安、揚州、鎮江、常州、無錫、蘇州8個地級市。受經濟基礎、自然稟賦等條件影響，環境保護總體上仍處于“各自為戰”“單兵作戰”的狀態，區域間統籌協調和聯防聯控仍需加強。

2.2 污染排放總量逐年增大

近年來隨著工業化、城鎮化的快速推進,大運河沿線地區污染物排放量增加、航運農業面源污染問題突出、部分河段水質不能穩定達標等一些突出性復雜性環境問題日益凸顯［2］。

2.3 部分區域生態環境惡化趨勢明顯

京津冀大運河沿線生態惡化，大量河道廢棄、干涸，被改作他用，甚至成為傾倒垃圾的場所。工業廢水和生活污水嚴重影響京津冀段京杭大運河水質［3］。華北平原地下水資源長期處于超采狀態，地下水資源累計虧空1 000多億m3。北運河、永濟河等一些重點河道斷面不能穩定達標，影響南水北調水質。

2.4 區域性、結構性生態環境風險仍然突出

大運河是典型的人工開鑿河流，易受上游污染，抗突發事件能力較差。大運河沿線環境風險源數量多、分布廣，各地在環境隱患排查、風險評估、應急值守、物資儲備等方面，與嚴峻的環境風險形勢相比仍有差距。

3 “十四五”時期加強大運河生態環境保護的建議

“十四五”時期，推進大運河區域污染治理和生態環境保護，要深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是生態文明思想，堅持共抓大保護，不搞大開發，牢牢把握“系統治理、綜合施策、合理利用、加強管理”的方針，充分借鑒太湖、淮河等先進治理經驗，以展現文明、優化生態、繁榮經濟、造福人民為目標，以大運河區域產業結構優化升級為重點，以運河沿線城市為節點，統籌謀劃，協同推進，著力改善生態環境質量，著力加強生態環境保護修復，確保自然生態功能逐步恢復，早日實現河體水環境質量全面改善，努力打造一道縱貫中國南北的亮麗生態文化長廊。

3.1 把大運河生態環境保護上升為國家戰略

建議從國家層面，把大運河生態環境保護和開發利用寫入“十四五”規劃，編制大運河生態環境保護專項規劃，優化大運河生態環境修復和保護的頂層設計，突出運河文化屬性和綜合功能，明確重要生態系統、重點區域、重要河段和重點斷面的環境保護及修復目標，完善省域、市域聯防聯控聯治機制。大運河地區以縣（市、區）為單位，制定具體落實方案，加大資金投入力度，實施系統修復、綜合治理，特別是把大運河生態環境治理情況列入領導干部政績考核，力爭用3～5年時間，實現大運河自然生態功能逐步恢復、生態環境質量持續改善。

3.2 強化生態空間管控

“十四五”時期，要充分借鑒太湖治理、淮河治理的先進經驗，把實行大運河區域范圍內空間準入負面清單管理制度擺在重要位置，嚴格生態空間準入管理。大運河沿線8省（市）結合實際，重新劃定生態保護紅線及一、二級保護區（管控區）。根據目前情況，原則上建議大運河沿岸1.2 km范圍內，嚴格保護永久基本農田，嚴控新增各類非公益性用地審批，禁止各類大規模開發建設活動；大運河沿岸2.5 km范圍內，嚴禁新建高風險、高污染、高能耗和水耗產業及工礦企業，禁止新建、擴建化學制漿造紙、化工、醫藥、制革、釀造、染料、印染、電鍍等項目。建立生態空間糾錯機制，對不符合國土空間規劃、違規壓占河道及岸線的已建設施和項目，搬離后盡可能恢復原貌。

3.3 更大力度控源截污

突出抓好沿河化工集中區整治，重點加強河南新鄉、河北邯鄲、滄州等地化工企業監管，限期實現污水集中處理、集中供熱、固廢處置等工作必須達標。引導企業入園進區，新建項目原則上都要進入園區，為污染集中控制、集中治理打好基礎、創造條件。建議在中央環保資金中劃撥專項，大運河沿線以縣（市、區）為單位，集中力量實施一批生活、農業、工業和船舶污染綜合治理工程，重點是加快沿河地區污水處理廠及配套管網建設，盡快把入河污染物總量降下來。大運河流域農業所占比重較高，特別是河南、安徽等省，化肥施用強度大，每年雨季，總磷和高錳酸鹽指數偏高。要引導農民積極調整種植結構，擴大測土配方施肥技術和有機肥料的使用。立足種養平衡和農業廢棄物綜合利用，大力控制畜禽養殖污染。加大船舶防污裝備及使用情況的檢查力度，加快船舶垃圾和油廢水回收設施建設，突出危化品運輸船只管理，防止發生船舶泄漏事故污染水源。

3.4 推進重點區域生態修復試點

主要實施3類生態環境修復：（1）重點區域礦山生態修復，組織實施長江經濟帶、黃河流域、京津冀周邊、黃淮海平原等地區廢棄礦場和尾礦庫整治。加強重點區域采煤沉陷區治理，出臺鼓勵和扶持政策，拓寬融資渠道，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜水則水”的原則，逐步恢復生態。（2）重點河湖生態系統修復，重點加強大運河范圍內白羊淀、永定河、南四湖、太湖、洪澤湖、駱馬湖、高郵湖、寶應湖、邵伯湖生態系統修復，廣泛開展退田還湖、退圩還河、生態補水等措施，恢復河湖水系的連通性。實施京杭大運河以北片區地下水超采區綜合治理、推進河湖生態環境整治。推進華北地區地下水超采治理，通過加強節水、限采和外調水置換等舉措，逐步實現地下水采補平衡。（3）濕地生態系統治理修復，構建大運河生態廊道，綜合采取退耕還濕、退養還灘等措施，修復濕地生態系統，加強現有濕地保護，加快濕地生態系統的自然恢復進程。

3.5 嚴格防范環境污染風險

建議由國務院應急管理部、生態環境部、水利部等部委牽頭，全面排查大運河沿線環境污染源，組織開展環境風險評估，劃定環境風險區域，實施綜合整治，嚴格防控環境風險。大運河區域加強省域合作，以設區市為單位，協調聯動，全面排查環境風險源，重點加強化工、印染、釀造、紡織、玻璃、涉重金屬和危險廢物處置等重點企業環境風險評估，實施綜合整治。對浙江寧波，江蘇蘇州、無錫，山東濟寧、棗莊，河北滄州等地區的工業園區，逐一排查整治，防范環境風險。指導大運河沿線設區市人民政府，制定并組織實施防治船舶污染應急預案，強化應急物資儲備，做好船舶污染事故應急處置工作。加強環境應急協調聯動機制建設，以北京、河北、天津、山東、江蘇等省（市）為重點區域，開展環境應急聯合演練，全面提升省際聯防聯控和應急處置能力。對洪澤湖、駱馬湖、南四湖等重要水體，實施環境風險預警，制定監測、斷源、控污、整治各項應急預案。

3.6 加快推進大運河區域環境治理現代化建設

加強大數據平臺、人工智能、衛星遙感、無人機、無人船監測等高新技術在生態環境監測和質量管理中的應用，綜合運用生態環境、氣象、水文水資源、水土保持、生物多樣性等數據資料，建立科學規范、富有效率的基礎數據庫，為科學治理大運河生態環境提供依據和支撐。建立生態環境部門與公安、人民檢察院聯合辦案機制，嚴厲打擊環境違法行為。嚴格落實大運河沿線排污許可證制度,探索實踐項目環評、總量控制等源頭預防與網格化監管、雙隨機抽查、環保信用評價等事中事后監管制度的有效融合，全面提升大運河地區污染治理和生態環境建設水平。

（責任編輯 王雪芬）