探討脫貧攻堅的“未來升級版”

蔡昉

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。中央經濟工作會議特別強調，要建立機制，及時做好返貧人口和新發生貧困人口的監測和幫扶。我們相信，按照以人民為中心的發展思想，堅持正確的指導思想和既定的工作方法，以及根據黨的十八大以來扶貧脫貧成效，2020年完全可以實現農村貧困人口全部脫貧的目標，做到全面小康“一個也不能少”。

保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點。扶貧脫貧也是如此。2020年按照現行標準實現農村貧困人口全部脫貧、建立解決相對貧困的長效機制，以及做好返貧人口和新發生貧困人口的監測和幫扶，三個要求在思維邏輯上和工作方法上是有機統一的，應該從_個完整統一的高度來理解。也就是說，及時探討未來解決相對貧困問題的長效機制，同時也是當前鞏固脫貧成果、打贏脫貧攻堅戰的重要保障。針對2020年實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧以后，我們面對相對貧困問題應該做什么以及怎樣做的問題，不妨從以下幾個方面考慮，探討扶貧脫貧戰略的“后2020升級版”。

首先，保持政策穩定和可持續，鞏固脫貧成果。在實現農村貧困人口全部脫貧的最后階段，所做的工作無疑具有全力沖刺的特點。達到目標之后，要鞏固取得的結果，防止出現大幅度返貧，仍然有艱巨的工作要做。達到脫貧目標與形成穩定脫貧的能力不是一回事。對于收入水平接近貧困線的農戶來說，其具有較大的返貧概率，但是決不容忽視。比如，2018年占全國農戶20%的最低收入組農戶，人均可支配收入為3666元，大體相當于按現價計算的當年脫貧標準。無論是長期因素，如農村人口變化導致外出勞動力增速減慢，還是周期性因素，如農產品價格波動，都會導致這個收入組農戶返貧。因此，政策關鍵是要把握好脫貧與返貧的動態平衡，讓脫貧率始終大于返貧率。

其次，密切關注和積極應對農村新的致貧因素。兩類與人口變動相關的情況容易成為農村新的致貧因素，值得高度警惕。其一，農村16歲至19歲年齡組人口已經從2014年開始進入負增長，意味著每年外出務工的人數減少，對農戶獲得的工資性收入產生不利影響。其二，隨著人口老齡化程度加深，老年人口和殘疾人口規模的擴大，將導致失能人群增加，形成新的貧困人口來源。老齡化本身及其派生的失能問題都導致勞動能力喪失或弱化。由于青壯年勞動力外出，老齡化的程度在農村比在城市更顯嚴重，如2015年1%人口抽樣調查數據表明，65歲及以上人口占全部人口的比重（老齡化率），在城鎮為7.7%，而農村高達10.1%。這些人口因素將是不可逆轉的長期趨勢，始終構成對鞏固脫貧成果的嚴峻挑戰，既需要在應對人口老齡化戰略中予以考慮，也要求我們已有的扶貧經驗和工作機制能夠與時俱進，積極適應和應對。

再次，防范和應對風險沖擊型貧困現象。一般來說，諸如金融危機等周期性沖擊是躲不開的，由此造成的貧困現象仍會反復出現，并且會波及農業和農村經濟，因此，農村脫貧工作也需要密切關注，不容有絲毫的懈怠。農戶面對市場各種風險時脆弱性尤其突出。在2018年農戶可支配收入中，工資性收入占41.0%，經營凈收入占36.7%，兩者合計占比高達77.7%。這兩個部分收入的共同特點是受市場風險的影響都很明顯，非農就業機會的沖擊或者農產品市場風險，對農戶收入影響很大。特別是收入水平在貧困標準上下的低收入農戶，更易受到各種外部沖擊的不利影響。此外，除了宏觀經濟周期現象相關的因素，如農產品市場相關的風險、勞動力外出環境以及勞動力供求關系變化等之外，相對貧困的農戶還容易受到來自農業的自然風險和家庭意外事件的影響。

最后，適時制定相對貧困幫扶標準，探索長期可持續減貧戰略。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”中的“相對貧困”，并不是指每一個收入組與更高收入組相比較而言的“相對貧困”，而是指隨著發展階段變化，按照與時俱進的扶貧脫貧標準確定的生活困難現象。從這方面理解，未來相對貧困現象將會長期存在，而其應對機制與消除絕對貧困的機制不盡相同，需要通過創新實現脫貧戰略體制機制的轉變。目前，確定相對貧困標準有兩種方法可供借鑒，要按照城鄉統籌的方式確定符合國情的相對貧困標準和幫扶機制。

一種方法是按照平均收入的特定比例確定相對貧困線。在經濟合作與發展組織中，一般是以全國人均收入中位數水平的50%至60%作為標準確定相對貧困線。收入中位數與平均收入略有不同，前者是指把全部人群恰好分為相等兩部分的收入水平。比如，2018年我國農村居民的人均可支配收入平均為14617元，中位數收入為13066元。當年的脫貧標準大約為中位數收入的28%。2020年實現按現行標準全部脫貧之后，即便不改變這個比例，隨著農村人均可支配收入的整體提高，針對相對貧困現象的幫扶標準也必然提高。

另一種方法是根據發展階段或收入水平設立不同的絕對貧困標準。比如，世界銀行從2017年10月份開始，為低收入國家、中等偏下收入國家、中等偏上收入國家和高收入國家，按2011年不變價確立了不同的購買力平價收入標準，作為絕對貧困線，分別為每天1.9美元、3.2美元、5.5美元和21.7美元。值得指出的是，為中等收入國家和高收入國家確立另外的貧困標準，并非按照更高的生活標準進行脫貧，而是由于在不同的發展階段、不同的人均收入水平上，達到同樣的脫貧效果需要付出的成本更高。根據世界銀行數據，2018年中國人均國內生產總值為9771現價美元，已經高于中等偏上收入國家的平均水平。如果適用5.5購買力平價美元這個貧困標準的話，按照我國現行標準實現農村貧困人口全部脫貧之后，仍有艱巨的減貧任務。如果在2020年或以后的若干年內我國人均國內生產總值超過中等收入國家與高收入國家的分界水平，我們則需要迎接更大的挑戰。這些都需要我們高度重視和深刻把握。