養老服務機構“準入”的發展困境及對策研究

秦松 張毅

摘要：老齡化、高齡化、失能化和空巢化“四化疊加”的“銀發浪潮”對我國的養老服務業提出了嚴峻的挑戰。取消“設立許可”并未讓養老機構的“準入”一帆風順，不但加重了民非養老機構的設立程序，同時地方立法滯后導致“登記備案”部分回歸“設立許可模式”，養老服務行業從業人員缺乏“準入”門檻也導致服務人員質量的參差不齊，嚴重制約了我國養老服務的發展。因此，建議政府細化落實“備案制”的基礎上，恢復養老服務從業人員的資質審查，并采用“承諾制”方式辦理相關手續。

關鍵詞：人口老齡化 養老服務 機構準入

中圖分類號：F719? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）01-0065-02

根據《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（國發【2017】13號），預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右。與我國人口老齡化加劇，伴隨著人口的高齡化、失能化，預計到2020年高齡老年人將增加到2900萬人左右。同時，伴隨著家庭養老服務功能的弱化和失能老人、空巢老人、失獨老人和慢性病老人的數量不斷增加，預計2020年失能老人規模達到4600萬，失獨老人為320萬，獨居和空巢老人將增加到1.18億。對此，建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系顯得尤為迫切。

同時，為了規范養老行業的規范運行，我國曾于2013年出臺了《養老機構設立許可辦法》，但是在實際運行過程中，養老服務機構的設立數量卻不盡如人意，尤以養老服務機構“準入”環節問題最為突出。2019年，民政部改“設立許可”為“登記備案制”，然而在新舊制度銜接之際，我們會發現政策和政策執行永遠是兩件事，養老機構的登記注冊過程依舊困難重重。

一、養老服務機構“準入”的現實困境

（一）養老機構設立難

為了規范養老服務行業發展的同時大力鼓勵社會資本投資養老產業，2013年民政部頒布實施《養老機構設立許可辦法》（民政部令第48號）。“設立許可”固然為行業發展提供了規范制度，但當“規范”發展到極致往往會變成對行業發展的“阻礙”，“不犯錯”最終變成了“不做事”“不擔責”。極為嚴苛的條件和前置審批手續使我國注冊登記的養老服務機構在2015—2018的三年間僅增加了0.1萬家，每千名老年人擁有床位數也呈現下降趨勢。為此，2019年1月，依據關于貫徹落實新修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》的通知規定（民函【2019】1號），不再實施養老機構設立許可，設立養老機構只需要依法申請登記備案即可。但是在地方的實踐過程中，我們會發現政策和政策執行永遠是兩件事，養老機構的登記注冊過程依舊困難重重。

1.地方法律“廢、改、立、釋”滯后

2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會對《中華人民共和國老年人權益保障法》（2015）進行了修正，將第四十四條“設立許可”制變更為現如今的第四十三條“登記備案”制。具體到地方，關于由“設立許可”到“登記備案”法律的廢、改、立、釋工作則顯得滯后。筆者根據法律數據庫，查找發現僅有寥寥幾個市級以上的單位出了法律法規的修訂。毋庸置疑，對于絕大多數的地方來說，在未來的一段時間內，養老機構的設立將處于無法可依的狀態，這使得養老機構的設立處于無序之中。筆者調研發現，在新老辦法銜接的過程中，民政部門依舊會參照設立許可的條件，要求登記主體出具衛生、消防等驗收合格證明作為備案過程中的核查材料。

表1 各地養老服務機構從“設立許可”到“備案登記”的銜接文件

2.“登記備案”制度加重民非養老機構負擔

根據民政部發布《關于貫徹落實新修改的〈中華人民共和國老年人權益保障法〉的通知》：“取消養老機構設立許可后，設立民辦公益性養老機構，依照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，依法向縣級以上地方人民政府民政部門申請社會服務機構登記”。從上述文件中我們也發現，在備案前民辦非盈利養老機構需取得業務主管單位的批準文件才能成為備案登記的主體。根據《民辦非企業登記暫行辦法》（民令第18號）第九條規定：申請民辦非企業單位登記，舉辦者應當向登記管理機關提交下列文件：（1）登記申請書;（2）業務主管單位的批準文件;（3）場所使用權證明;（4）驗資報告;（5）擬任負責人的基本情況、身份證明;（6）章程草案。這里我們不難發現，“登記備案制”使得民辦非盈利養老機構的設立過程更加復雜。在施行設立許可辦法階段民非企業僅需要通過“許可—登記”程序便可運營，而在“登記備案”制下又增加了“備案”這一環節，無形中增加了民非養老機構的負擔。

（二）養老服務從業人員缺乏“準入”制度

表面上看，老年人需要的只是刷牙、洗臉、翻身、喂飯等操作性的服務，本質上他們需要的是人跟人的互動，需要的是情感的關懷。因此，從業人員的工作態度、工作能力、工作熱情和服務專業化水平都直接影響老年人的生活質量和幸福感。

然而，我國目前從業的養老護理員大多為“50后”再就業職工和農村剩余勞動力。“文化素質低、專業技能差、年齡普遍偏大、流失嚴重”是目前養老護理員的總體現狀。我國養老服務專門人才職業標準和職業準入制度制定得較晚，2002年中國勞動與社會保障部才頒發了《養老護理員職業資格國家標準》。但遺憾的是，在這一職業標準遠未普及的情況下，2017年9月12日人力資源社會保障部《關于公布國家職業資格目錄的通知》（人社部發【2017】68號）規定的140項國家職業資格，“養老護理員”并未包含其中。學者們不禁深思，取消養老護理員職業資格，真的有利于養老服務業的發展嗎？以取消養老護理員資格為代價解決養老服務人才短缺問題，無異于飲鴆止渴！為了保證養老服務質量，恢復對養老服務從業人員的資質審查十分必要。

二、養老服務機構“準入”的完善

（一）落實“備案制”

1.細化養老服務機構備案內容

落實“備案制”首先應讓備案主體清楚自己需要備案什么。各地民政部門可依據民政部提供的《養老機構基本條件告知書》，對照梳理出食品、醫療衛生、消防、無障礙環境建設等方面需具體提供的備案材料，并在線上公示，當備案主體提供具體的證明材料后即可完成登記備案，真正實現線下的“最多跑一次”。

2.構建突出“包容性”，兼顧審慎的新型監管機制來疏通傳統監管痛點，降低養老機構合法合規成本

包容性監管的主要依據來源于市場主體和群眾的利益訴求的一致期待，摒棄原有剛性、強制、單一的監管理念方式，立足監管措施和目標的多元化，盡最大努力制定便利群眾和降低市場主體合規成本的監管規則和監管行為。

（二）恢復養老服務從業人員的資質審查

設立職業資格是世界慣例，發達國家都有嚴格的職業資格制度。職業資格一般需考察四方面的內容：一是從業者的勞動技能水平，二是從業者安全教育意識，三是從業者的職業道德水準，四是從業者的身體狀況。同時要解決養老服務人才短缺的問題，關鍵不是放松監管，而是應加強激勵。為此，筆者建議：

1.恢復從業人員資質審查

人員資質審查一方面可以提高從業人員的整體素質，預防養老護理過程中發生的風險，避免行業人員專業水平良莠不齊的現象。還可提升養老護理行業形象，產生拉力吸引更多高質量、專業化的人員進入。

2.完善從業人員培訓機制

我國目前能夠提供免費養老服務人員培訓的機構鳳毛麟角。事實上，很多年輕人是有進入到養老服務行業的意愿的，為了進一步吸引和鼓勵他們的加入，政府應當有針對性地舉辦一些養老照顧技能培訓或者對相關的培訓進行補貼，也有必要對一線護理服務人員按服務時數予以補貼。

（三）采取“承諾制”方式進行養老機構登記備案

在“設立許可”階段，辦養老機構之所以說最難的是手續，無非在于養老機構的消防設施、衛生標準等硬性條件不達標，抑或各個部門的審批手續前又有一套前置申辦材料和要求，導致審批過程的復雜和耗時。同時，養老機構的設立前期投入巨大，需要場所、配套設施、護理及管理人員的一步到位，對于審批過程導致的項目設立延遲將給項目、團隊和客戶帶來的損失是不可估量和無法挽回的。因此，筆者建議可采取承諾制方式來進行養老機構的登記備案。養老機構登記備案過程中，可與政府的衛生、消防、民政等相關部門簽訂承諾書，約定在營業后的一定期限內完善機構某項手續、建設標準，如若到期后達不到承諾標準則停業整頓，同時營業過程中的收入又可支撐機構進一步去完善設施，從而減輕資金上的壓力。

三、結語

在日益嚴峻的人口老齡化、高齡化、失能化和空巢化，同時伴隨著家庭養老功能弱化的現狀下，中國的養老必將走向更加專業化、多元化和規范化的機構養老?？嘤凇霸S可設立”機制的弊端，使得“全面放開養老市場”成為一個美好的愿景。廢除許可證，實施“登記備案”讓我們看到政府正逐步向“小政府、大社會”的方向努力，繼續落實“放管服”改革中提出的各項便民利民措施。雖然在兩種政策的過渡階段仍存在些許瑕疵，這些都需要時間去不斷磨合，但是養老市場既要規范、又要發展這一事實將始終不變。

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責任編輯：趙慧敏