英國金融制裁監管體制及執法特點研究
——以渣打銀行億元罰單為切入

蘇如飛

（中國工商銀行總行，北京 100132）

近年來，隨著我國一帶一路倡議的實施 ，中資銀行已經在境外布局廣泛。以英國為例，截止2020年4月，共有中、農、工、建、交、中信、浦發、招商等8家銀行在倫敦設立了分行，國開行、興業等多家機構設立了代表處。為加強金融制裁執法，在2020年3月，英國財政部因英國渣打銀行(Standard Chartered PLC)違反制裁規定對其處罰2047萬英鎊（根據當日匯率折合人民幣約1.8億元）。在2020年1月31日，英國已經脫離歐盟，進入脫歐的過渡期，到2020年12月31日結束。原則上，歐盟在英國實施的金融監管規則將逐步為英國本地監管規則取代。渣打銀行本次被處罰，是英國監管機構根據歐盟金融制裁規定作出的罰單，分析與研究該罰單，對了解英國金融制裁執法特點，強化我國商業銀行制裁合規管理，具有較強的理論和實踐意義。

一、英國金融制裁監管體制

（一）國際金融制裁相關背景

經濟制裁屬于國家或國際組織為了實現特定對外政策，實施的經濟強制行為，例如聯合國安理會的制裁措施含資產凍結、旅行禁令、武器禁運、商品禁運、金融制裁等。金融制裁指對被制裁對象的資金融通進行阻止或限制,以干擾被制裁對象的經濟活動的措施，含凍結或者沒收資產、禁止金融業務、制裁銀行體系等。其中，聯合國安理會制裁委員會發布名單具備普遍的國際法效力，各成員國應當遵守。此外，美國與歐盟還制定了自身金融制裁名單。歐盟所有成員國作為一個整體進行制裁，大部分以歐盟條例的形式發布制裁要求，歐盟的法人或者實體要遵守歐盟制裁名單要求。在脫歐之前英國也可以制定自身的額外制裁名單。

2018年英國制定《2018制裁與反洗錢法》（sanction and anti money laundering 2018 ），擴大了英國政府列舉制裁對象的權力，明確了英國政府進行金融制裁例外和許可的情形，建立脫歐后金融制裁制度框架。一旦英國完成脫歐，所存在的歐盟制裁法律將以法定文書方式自動變成英國法律。英國在2020年1月31日脫離歐盟，進入過渡期，繼續沿用歐盟制裁要求，而《2018制裁與反洗錢法》將從2020年12月31日晚上11點(英國與歐盟存在一個小時時差)開始全面生效。整體上，英國發布的《2018制裁與反洗錢法》保持了英國金融制裁制度的整體監管框架穩定。

（二）英國金融制裁監管體制

1.法律框架

英國涉及到金融制裁方面的法律主要有: 《2018制裁與反洗錢法》、《2017警務和犯罪法》、《2010恐怖主義資產凍結法》、《2008反恐怖主義法》、《2001反恐怖主義、犯罪與安全法》等。

此外，英國政府在發布的《反洗錢反恐怖融資條例2019》，也存在金融制裁要求，英國金融行為監管局（英文簡稱FCA）作為金融行為監管和防范金融犯罪主管機構，發布了監管指引和各種制裁主題審查報告（如小銀行如何防控制裁風險報告）。英國還存在行業組織-聯合反洗錢指導小組，針對反洗錢和金融制裁發布指引（JMLSG Guidance），經英國監管機構批準后，作為指導制裁合規管理文件。

2.金融制裁種類

當前英國金融制裁類型有：一是定向資產凍結，限制制裁對象對資金和經濟資源獲取，適用于指定個人，企業實體和非企業團體，相關人員被列入OFSI綜合制裁名單(consolidated list)中。二是限制進入金融市場獲取服務。含：投資禁令、限制進入資本市場、停止銀行業務關系、在支付某些款項之前通知或尋求有關機構授權、限制提供財務，保險，經紀或咨詢服務或其他財務援助；三是限制開展業務,禁止從事指定業務類型。

3.監管執法機構

在金融制裁方面，根據英國實施的《2017警務和犯罪法》（Policing and Crime Act 2017 (PACA 2017)，英國在財政部下面建立了金融制裁執行辦公室(Office of Financial Sanctions Implementation，英文簡稱OFSI)，從2017年4月1日起專門負責金融制裁執法。負責金融制裁的許可和執法，并要求金融機構報告金融制裁的相關事項。對違規事項，OFSl可以罰款，在單筆最高達1百萬英鎊或者交易價值一半金額，兩者之間更高金額處罰。通過，根據英國監管法律，所有違反制裁的行為都是犯罪行為，罰金不存在封頂限制，而且最高可處以7年監禁刑期。

同時，英國行為監管局（英文簡稱FCA）作為防范金融犯罪的主管機構，對金融機構在制裁管理方面的制度和內部控制進行監管，如違反相關的監管要求，FCA也可以進行監管處罰。

二、英國渣打銀行億元罰單相關情況

渣打銀行成立于1853年，自1969年以來在倫敦證券交易所上市，并作為英國富時100指數公司。渣打銀行業務主要分布在亞洲、非洲和中東，近年來逐步增加在歐洲市場的比重。①相關介紹來自渣打銀行官方網站，[DB/OL] 網址：https://www.sc.com/uk/訪問時間2020年4月10日。渣打銀行總部位于英國倫敦,根據英國監管規定，截止到英國完成脫歐過渡期，適用于渣打銀行的制裁名單主要有聯合國制裁名單、歐盟制裁名單和英國制定的制裁名單，而一旦相關交易與美國有聯系，也要遵守美國制裁名單。

（一）歐盟制裁俄羅斯規定當中存在豁免條款

2014年7月，因為原烏克蘭領土克里米亞地區進行公投加入俄羅斯,歐盟對那些破壞或威脅烏克蘭領土完整，主權和獨立的行為的責任者采取了制裁措施，分別體現在歐盟條例833/2014號文(EU Council Regulation 833/2014 ) 及歐盟金融制裁第3號令-2014年烏克蘭條例上（The Ukraine (European Union Financial Sanctions) (No.3)Regulations 2014 ）。

這兩份法規所包含的制裁措施旨在防止某些俄羅斯銀行，無論是公司層面還是其子公司機構進入歐盟一級和二級資本市場（包括獲得貸款）。從2014年9月開始生效的歐盟條例833/2014號文的第5條（3）款規定，禁止任何歐盟個人或者機構向受制裁實體發放貸款或者信貸或者參與還款期超過30天的貸款或者信貸安排。

同時歐盟條例833/2014號文的第5（3）（a）條規定了對第5（3）條禁止措施的豁免規定，允許發放具有以下特定目標且有文件證明的貸款或信貸：只要是為任何歐盟與第三國之間非禁止商品進出口的融資就可以豁免，以避免損害歐盟合法貿易。因此該制裁規定豁免要求的關鍵點在于貿易融資的貨物在歐盟進出口（具備歐盟聯系EU nexus ）。從歐盟的制裁規定來看,歐盟在2014年對俄羅斯進行制裁,體現了歐盟的定向制裁特點.這種制裁視目標狀況決定增強或者減弱制裁力度,追求精確性。這也為渣打銀行后續的違規存在一定的隱患。①對歐盟的定向制裁的論述，可以參見歐盟對外制裁決策:制度設計及影響因素[J].國際觀察,2016(1)的論述。

（二）英國OFSI發現渣打銀行存在違規

1.渣打銀行貸款業務被發現違規

英國金融制裁執行辦公室（Office of Financial Sanctions Implementation,英文簡稱OFSI）在2018年對渣打銀行的監管檢查當中發現，渣打銀行在2015年4月8日到2018年1月26日向土耳其丹尼斯銀行（DenizbankA.?）銀行提供了102筆貸款，發放貸款時土耳其丹尼斯銀行是俄羅斯儲蓄銀行（Sberbank）幾乎全資控股的銀行，俄羅斯儲蓄銀行自2014年7月被納入歐盟制裁名單，因此相關的制裁措施根據歐盟制裁規定也應適用于土耳其丹尼斯銀行的業務上。

英國OFSI評估后認為，102筆貸款當中的部分是允許獲得豁免的。但70筆貸款，交易價值超過2.66億英鎊的貸款，不符合該條的豁免條件，違反了歐盟條例的833/2014號文。其中，9740萬英鎊的貸款在2017年4月7日到2018年1月26日之間發放，因為根據英國實施的《2017警務和犯罪法》（Policing and Crime Act 2017 (PACA 2017), 從2017年4月1日起金融制裁由OFSI執行處罰，經評估，OFSI認為這些違規行為的情節屬于最嚴重違規情節。

2.英國監管機構認為渣打銀行不適用豁免條款

英國OFSI經調查了解到，渣打銀行清楚了解涉及俄羅斯的制裁規定，在丹尼斯銀行成為歐盟金融制裁的實體時候，就應當立即終止和該行的貿易融資業務。但考慮到存在豁免條款，渣打銀行還是進行了相應的業務安排，進行分期付款貸款，以尋求適用豁免條件。

但OFSI經評估后認為，這些貸款進行分期付款并不合適，這種通過業務分期獲取歐盟連接因素的安排并不符合相應的豁免要求，也違反了歐盟的833/2014號文。違規行為延續了較長的時間，導致渣打銀行重復向丹尼斯銀行發放貸款，情節屬于最嚴重的違規。

同時，OFSI考慮到渣打銀行主動向OFSI披露了涉嫌違反金融制裁的行為，并對違規行為開展內部調查，向OFSI提供了詳細的報告，積極與OFSI的調查合作。因此，OFSI根據其發布的案例評估指引將每項罰款減少了30%。

在評估此案時，OFSI將21筆貸款中的14筆歸為一項調查并處理，其他7筆作為單獨案件處理。其中，OFSI于2019年8月5日對前14筆違規罰款為的11,900,000英鎊（1,190萬英鎊）；對其他7筆違規在2019年12月6日罰款19,600,000英鎊（1,960萬英鎊）。

（三）英國財政部對處罰最終認定

根據英國《2017警務和犯罪法》147條規定，被OFSI處以罰款的任何人都有權獲得財政部部長級官員的復審。在進行復審時候，部長級官員可以作出以下決定：堅持OFSI的罰款；維持施加罰款的決定，但改為其他金額；取消施加罰款的決定。在2020年1月7日渣打銀行根據規定向英國財政部提出要重新審查這兩筆處罰。英國財政部部長本人親自對該處罰案進行了審查。

經審查，英國財政部長支持OFSI進行罰款的決定。部長贊同以下事實，認為渣打銀行提供了21筆貸款，合并價值達到9740萬英鎊，提供給歐盟法規833/2014號文下的制裁名單實體，違規了制裁規定，違規情節屬于最嚴重的等級。

然而，英國財政部長重新考慮了渣打銀行提交的調查報告，認為渣打銀行沒有故意違反歐盟制裁制度。渣打銀行本著誠意行事，原本是打算遵守有關制裁限制，并且已與OFSI充分合作，并已經采取整改措施。

綜上，英國財政部長認為，應該對處罰金額進行重新考慮。英國財政部長都維持了兩種情形下施加罰款的決定，但減少了罰款金額。其中，對14筆違規金額減少至7,693,233.50英鎊，7筆違規貸款的罰款減少至12,778,576.33英鎊，總罰款值為20,471,809.83英鎊。渣打銀行未在規定的期限提交到英國高等法院的上訴庭，因并已支付罰款，該案現已結案。

（四）本案的焦點：渣打銀行是否違規

歐盟的制裁一貫以來都秉承靈巧制裁的理念。所謂靈巧制裁，就是相關制裁措施的制定不影響相關人道主義措施的實施，不影響正常的經貿活動。歐盟條例833/2014號文的第5（3）（a）條所規定的對歐盟與任何第三國的貿易融資進行豁免就是這種理念的體現。同時在歐盟2015年發布的執行制裁措施指引當中，76條詳細概括了人道主義安全、環境保護等多種的豁免情形，反應了歐洲強調金融制裁減輕被制裁對象民眾壓力的理念。

英國渣打銀行提出，其在發放涉及到土耳其丹尼斯銀行貸款時，就是依據歐盟條例833/2014號文的第5（3）（a）開展業務。但102筆貸款當中，70筆依據分期付款貸款的方式來獲得涉及歐盟因素，是否就符合豁免條件，就存在模糊的地方。

因此，英國的OFSI在其公示的罰單就指出，OFSI施加了罰款，因為OFSI在概率平衡上（on the balance of probabilities），確信渣打銀行違反了金融制裁立法所施加的禁令，并有合理的理由懷疑其違反了該禁令。也就是說，OFSI認為，從業務活動的經濟實質來看，渣打銀行違反了833/2014號文的要求。

三、渣打處罰案體現的英國金融制裁執法特點及啟示

（一）案件反映的英國金融制裁執法特點

1.英國采取整體性方法評估違規，要求對制裁風險持最大審慎管理態度

英國OFSI在其2020年1月發布的《金融制裁一般指引》當中提出，OFSI對違規行為的評估是基于對金融制裁合規性的整體評估方法（holistic approach）。這種方法涵蓋了在金融制裁方面合規的整個生命周期。鑒于金融制裁通常會被得到廣泛宣傳，并且金融機構（尤其是在國際上開展業務的跨國金融機構）將有合理的理由懷疑制裁可能與業務有關。因此，金融機構將無法僅因不考慮制裁風險而避免承擔責任。OFSI希望所有從事適用金融制裁活動的企業都與現行制裁制度保持同步，以考慮其業務可能受到制裁的可能并考慮到其業務的特殊性質，采取適當的措施來減輕這些風險。

從渣打銀行一案來看，渣打作為國際銀行，對于向土耳其丹尼斯銀行發放貸款可能無法獲得豁免是明知的，但對其業務的特殊性考慮不足，認為可以通過貸款分期而獲取歐盟聯結因素而獲取豁免，而且在采取減輕制裁風險的措施上存不足，正如OFSI所指出的，將不能僅因不考慮制裁風險而避免承擔責任，因而被OFSI以概率平衡（on the balance of probabilities）為理由，確信渣打銀行違反了金融制裁立法所施加的禁令并進行處罰。

2.英國金融制裁執法強調制裁的事前干預性及違規處罰的威懾性

OFSI在其2020年1月發布的《金融制裁一般指引》提出其合規和執法的模型四要素：促進、賦能、回應和改變。

一是促進，指的是促進合規，宣傳金融制裁并與私營部門合作。OFSI認為，有效的合規方法可以通過多種渠道吸引正確的受眾，并通過他們回應的信息來促進合規。二是賦能，指的是讓合規性要求更容易遵守以提升可實施性，要提供指引和警示信息以幫助履行合規職責。OFSI認為，有效的合規性方法可實現具有成本效益的合規性，使其易于合規，并通過制度設計將不合規機會降至最低。三是回應，指的是通過對出現的嘗試違規行為進行干預以有效的解決違規行為。OFSI提出，有效的合規方法應始終如一，按比例，透明和有效地對不合規行為做出反應，同時要充分考慮案件的全部事實，并從經驗中學習以不斷改進的對策。四是改變，指的是通過合規和執法行動的影響，直接防止個人將來甚至更廣泛地違規。OFSI將從與監管溝通的程度、回應質詢的程度和采取整改行動的有效性來考慮是否起訴或者采取進一步行動。

從OFSI發布的金融制裁的合規和執法模型來看，OFSI對渣打銀行的處罰體現了對渣打銀行意圖以分期貸款方式獲取豁免因素的不合規嘗試行為進行的執法干預。OFSI最初處罰金額為3150萬英鎊，正好體現了罰金不封頂，違規重罰的特點。在英國財政部長的最終認定當中，則對渣打銀行開展了內部調查，并積極向OFSI報告行為進行充分肯定，體現了對渣打銀行在制裁合規管理的一種改變導向。

（二）本案對商業銀行制裁合規管理啟示

本處罰案案件事實比較清楚，就是渣打銀行違規向歐盟制裁名單上實體土耳其丹尼斯銀行發放貸款一事，但處罰金額為2047萬英鎊，折合人民幣約1.8億元，這是2016年英國OFSI建立以來最大的一筆罰款，在國內也屬于天價罰單之一。相關啟示有：

一是制裁合規風險與監管制度密切相關。英國對渣打的處罰與英國的監管方法有很大關系。雖然OFSI沒有公開宣布采用原則監管的理念，但該罰單還是體現了英國金融監管原則監管的理念。英國原則監管指的是英國在金融監管過程當中，并不關注相關規則的要求，更關注業務的效果，以結果判斷是否違規。本案當中，OFSI就認為，在概率平衡上（on the balance of probabilities）有合理的理由懷疑渣打銀行的21筆貸款是違反了該禁令，因為其目的是通過分期方式來獲取歐盟因素，是典型的規避制裁行為。如果在嚴格執行規則要求的其他國家，以概率平衡來認定違規估計很受質疑。這意味著不同的司法管轄區帶來不同的制裁合規風險。因此，中資銀行機構海外經營應確保他們充分了解金融制裁中包含的禁止和豁免措施，并制定適當的政策和流程來管理制裁風險，確保遵守屬地的相關禁令和要求。

二是對制裁的合規認定更注重對經濟實際審查。目前歐盟或者英國OFSI 都并未出臺強制性的關于特定金融制裁的合規標準。只是出臺相關指引，但這種做法的背后更多的是要求商業銀行向制裁合規的最佳實踐靠攏。雖然英國渣打銀行被OFSI處罰，只是代表英國的做法，但英國這種審查業務經濟實際，整體評估違規的方法以分析是否規避制裁會越來越受各國青睞，從金融制裁的目的來看，金融制裁就是限制被制裁人獲取金融服務的，因此強化經濟實質審查符合政策的本義

三是保持與監管機構的溝通及合作很關鍵。英國的OFSI重視自愿披露。OFSI認為，合作是誠信的標志，在嚴重情節的違規案件當中，OFSI對于快速和全面披露違反金融制裁的機構可以將罰金減免最大到50%的程度。如果OFSI將案件評估為“最嚴重”（如在案例所顯示）案例），對于自愿披露，最多可減少30%。本案渣打銀行就以良好的溝通和合作，獲得英國財政部長的認同，罰金獲得大幅降低。與監管的溝通及合作在歐美國家獲得普遍的認同，這也被稱為合規的激勵機制。

四、對我國商業銀行加強制裁合規管理建議

當前，全球反洗錢反恐怖融資監管越來越嚴厲，英國OFSI作為英國金融制裁執法機關,雖然在影響力上僅限于英國本土,但英國作為國際金融中心，對渣打銀行制裁處罰體現的金融制裁執法要求,如整體評估違規方法,從整個業務周期考量違規,注重對違規的盡早干預和威懾都會對全球金融市場產生一定的影響，這是值得我國商業銀行特別是中資在英機構關注的國際監管動向。

（一）商業銀行要嚴格落實監管要求，始終堅持對制裁違規零容忍

近年來，全球監管機構對銀行金融機構的制裁合規要求越來越高，違規重罰已經成為制裁監管處罰的特征。除了英國本次對渣打銀行處罰外，如2018年，荷蘭國際集團因反洗錢和制裁合規缺陷被處罰7.75億歐元。2019年美國監管機構因制裁違規對裕信銀行處罰13億美元等。制裁合規已經成為中資銀行海外經營面臨的主要合規風險事項之一。在國內，人民銀行及銀保監會多次強調制裁合規重要性。如 2019年1月29日開始實施的《銀行業金融機構反洗錢反恐怖融資管理辦法》第20條明確規定，銀行業金融機構應當依法執行聯合國安理會制裁決議要求。

因此，商業銀行一是要嚴建立健全反恐怖融資管理機制，嚴格按照監管要求，依法對相關資產采取資產凍結措施；二是要密切關注涉恐人員名單，加強對制裁名單的篩查和核查，及時優化升級制裁篩查系統或做好外購系統的維護，以確保阻止違反制裁規定的行為或盡早發現違規行為，及時整改。三是要抓好對本機構客戶和交易進行風險排查，并持續完善盡職調查流程和其他制裁合規流程，保障與業務的風險狀況相匹配，并始終堅持對制裁違規零容忍，保持對制裁風險持最大審慎管理態度。

（二）中資銀行海外經營應當強化制裁規定分析，抓好對制裁合規最佳實踐的分析與應用

首先，從英國渣打銀行被罰來看，注重對業務全周期審查反映了境外金融監管在制裁合規上的趨勢，中資銀行海外經營應當高度重視，注重對業務經濟實質的把控，要充分了解金融制裁中包含的禁止和豁免措施，并制定應對措施來管理制裁風險，確保遵守屬地的相關禁令和要求。

其次，渣打銀行的案例深刻說明，制裁合規的標準在境外存在很大的自由裁量權。中資銀行海外經營應加強對監管發布相關案例及最佳行業實踐的分析研究，提煉合規標準，始終以最嚴合規標準開展業務，做到盡職謹慎，保障合規經營。

再次加強監管溝通，積極加強與監管機構的合作。在部分歐盟成員國如英國，違反制裁規定屬于犯罪行為，不僅會罰款還會受到刑事處罰。如果出現制裁違規現象，應加強對相關制裁規定當中合規激勵制度的分析，做好與監管機構溝通，樹立正面的合規形象,強化整改，以爭取減輕或者免除處罰。