遼寧省營商環境建設的政策文本分析
——基于《遼寧省優化營商環境條例》

王秋菊 陳 琦

營商環境已然成為近些年政府文件的關鍵詞，習近平總書記、李克強總理多次在重要講話中專門提到了營商環境，從“法治化”與“公平競爭”到“法治化、國際化、便利化”及“國際一流”，再到“市場化、法治化、國際化”等一系列概念性的升華，一是體現了營商環境內涵的不斷豐富與發展，二是體現了我國越來越重視營商環境問題。從近幾年的學術成果和資料可以看出，我國對優化營商環境問題的探索在逐漸系統化、理論化、本土化。在歷史因素與經濟下行壓力等多重因素的影響下，東北地區經濟發展現狀一直不容樂觀?？傮w而言，遼寧省的資源優勢與區位優勢并沒有得到有效發揮，隨著遼寧省自身優勢的凸顯再加上國家政策的積極支持，共和國工業長子——遼寧其實大有可為。解答遼寧振興問題的重要得分點在于加強營商環境建設，2016年出臺的條例，搶占“人無我有”優勢——搶先在全國以法律形式（地方性法規）確立優化營商環境的框架體系，以此保障營商環境的建設。2019年，遼寧省出臺了新的營商環境條例，新條例及相關配套制度的出臺，進一步為遼寧省營商環境制度建設保駕護航，這些政策文本也為接下來的深入研究提供了研究樣本。本次研究思路主要是通過《遼寧省優化營商環境條例》的橫向對比，體現遼寧省2016 年與2019 年營商環境制度建設重點的變化，同時通過對比國務院與遼寧省相關政策，體現遼寧省營商環境建設的創新與不足，并提出未來展望建議。

一、《遼寧省優化營商環境條例》核心在于服務市場主體

通過對遼寧省有關營商環境政策文本進行梳理、整理發現遼寧省營商環境建設制度設計及重要政策文本為《遼寧省優化營商環境條例》，最早版本于2016 年公布（以下行文中簡稱2016 年條例），2019 年修訂并出臺了新的政策文本（以下行文簡稱2019 年條例）。本文主要研究對象為遼寧省營商環境政策文本，具體研究路徑為：第一步，對2016 年條例與2019 年條例進行文本解讀梳理，為進一步深入了解遼寧省營商環境建設的發展情況提供可靠的文字資料；第二步，研究中運用詞云軟件對兩個政策文本進行了量化分析，在梳理遼寧省兩部條例文本內容的基礎上，通過數據統計方法，得到政策文本高頻詞匯數據；最后，利用詞頻數據統計進一步抓取文本核心，為研究提供了數據支撐。以上量化數據的具體內容在行文中予以體現。

《遼寧省優化營商環境條例》數據分析：首先，在2016 年條例與2019 年條例政策文本中“企業”“部門”“營商環境”“政府”“企業”等實詞頻頻出場，由此體現了遼寧省營商環境制度建設是圍繞“企業”與“政府”二者關系進行建構的，至少在政策文本表述上是如此。而“應當”一詞在兩個分析文本中都是出場率最高的，“應當”一詞在一般用語中等同應該。而用于法律條文時，則帶有必須的意味，由此可以看到遼寧省領導班子的決心：作為實施主體的政府，要想實現遼寧振興，必須破除一切不利于營商環境的障礙。其次，“企業”“行政”“服務”等實詞居于文本核心圈，體現了遼寧省營商環境制度建設思路，即優化的關鍵在于：重視企業、提高行政能力、優化服務。再次，“融資”一詞從無到有，2019 年條例明確提出“提高……融資便利度”“降低融資成本”“制定激勵措施”等政策，一是可以穩住市場，提高遼寧中小企業融資信心；二是有助于優化營商環境，“引鳳”入遼，進一步助推遼寧經濟發展。詞頻統計與詞云圖的綜合分析結果揭示了遼寧省營商環境條例的主要內容：一是必須重視市場的作用，重視市場主體的需要。二是必須根據市場主體需要創造良好營商環境，如再造行政流程，提高服務水平等。三是優化營商環境目標的實現需要實踐驗證，也需要大膽創新。

二、遼寧省與國務院營商環境政策目標基本一致

對政策文本進行描述性分析的目的在于導出政策發展的脈絡，通過梳理政策文本的具體信息，把控關鍵節點，進一步理解每一條例乃至每一政策形成的過程。為進一步把握遼寧省營商環境建設與國家層面戰略布局的差距，研究中對國務院與遼寧省營商環境政策文本做了對比分析，總體上，遼寧省與國務院目標基本一致。分析結果顯示兩者政策文本的特征表現為兩個方面：一是市場準入任務型指標共性與異性并存，二是政務服務平臺建設的階段性目標大致趨同。

1.市場準入任務型指標共性與異性并存

遼寧省2019 年條例與2016 年條例比較，兩者之間既有政策的延續性特征，又有創新性特點，其創新性表現為，前者在政府服務事項上提出了具體可行的操作標準。政府公開政策文本提出并細化操作規范的現實意義在于：清晰明確的政策目標既可以為政府工作人員提供具體可行的操作標準，也可以進一步推進政策的有效實施。世界銀行以“企業開辦”為第一指標，對190 個經濟體的營商環境進行量化評估，在此也借鑒這一公認指標。具體操作步驟為：將國務院相關政策文件與遼寧省營商環境政策文件進行文本比較，整理出政策文本中具體的服務事項，并將其作為量化研究的具體參照系，二者相關政策文本顯示：在“刻制印章”“證照分離”方面，兩者目標一致，而遼寧省在“企業開辦”“企業登記”“申領發票”“工程項目審批”方面均設立了高于國家標準的目標。簡而言之，遼寧省與國務院在市場準入任務型指標上表現出共性與異性共存的特征。由此可見，遼寧省在目標設立上以更高標準進行自我要求，一方面，體現了遼寧省優化營商環境的決心；另一方面，遼寧省部分區域營商環境建設成效比較顯著，但區域間差距比較大。

2.政務服務平臺建設階段性目標大致趨同

優化營商環境如何落到實處，最為實際的評估標準在于市場主體的需求是否得到滿足，其中最為重要的一點表現為：政府服務功能的實現。為提高本次研究視角的聚焦性，在此具體研究的對象為我國政務服務平臺建設目標。通過相關政策文本可以看到，國務院公布的年度目標是相對模糊的，從文本表述中的“初步”“大致”“基本”這一類詞匯可以獲得這一信息。相對而言，遼寧省的目標可以具體到數字百分比，一定程度上做到了目標精準化；再如其2019年的目標是分層級的，從這一層面而言，無論國家還是省域政策目標的提出，均需考慮目前自身政務平臺建設的現實情況及具體年度目標設定是否具有可行性。因而國務院“模糊”目標與遼寧省分層級目標均符合目前不同級別政務平臺建設水平不同步，以及同一級別政務平臺建設水平層次不齊的現狀。但總體而言，兩者階段性目標是趨同的，既考慮了我國各級政務服務平臺建設現狀的差異性，也加入了統籌協同建設的方向性指導。

通過以上內容可以發現，目前在營商環境建設上，遼寧省與國務院政策目標基本一致，符合依法治國的要求；而在具體政策落實方面，遼寧省則會根據本區域的實際情況作相應調整，試圖以科學的方式促進全省營商環境建設水平的提高，縮小區域內存在的差距，使得遼寧省營商環境建設與國家總體發展需要盡可能保持同步。

三、遼寧省優化營商環境制度建設的政策內容分析

遼寧省長期受“不開放”思想觀念和“計劃經濟”體制慣性等多重因素的影響，經濟發展面臨困境，其營商環境建設自然也面臨重重阻礙。遼寧省營商環境建設是一個多維度的系統工程，其優化機制自然也不是單一的、各自分離的。因此，優化營商環境需形成合力，其協同工作也需要從多方面展開，既不能脫離現實需求，也不能指望僅僅依靠政府簡單的行政改革去實現。遼寧省目前也取得了一定的成績，但體制性矛盾還沒有完全解決，營商環境建設依然需要堅持創新，努力探索新思路、新方法。

1.杜絕尋租：建立公平有序的市場環境

2019 年條例也將市場環境放在了其重要內容所表述的四個環境的第一部分，可見遼寧省對市場環境的重視程度。在2019年條例第八條中，明確提出降低各種事項準入門檻，力保市場主體能夠“平等參與”進來。第九條突出非禁即入原則。從制度層面設計了公平競爭的市場環境這一重大環節，從制度設計上消除尋租等負面因素影響，進一步優化營商環境。分析世界銀行評估指標和我國已有的營商環境政策及相關評估成果，可以看到一個趨勢：企業開辦手續在減少，時間及成本在壓縮。世行公布的數據顯示，排名第一的新西蘭在企業開辦手續、時間、成本方面遠遠少于其他國家和地區，目前我國營商環境靠前的杭州、上海、廣州等城市，在早期企業開辦這一項上已有相當優勢，并且其優勢相對而言也在不斷增強，而遼寧省作為并不占上風的一方，在行政審批子項目方面還可進一步優化。從各權威數據來看，我國營商環境在不斷優化中，杭州、上海、廣州、沈陽四城市在企業開辦方面，手續、時間等成本均大幅度削減，尤其2019年，各省除了在精簡企業開辦環節和壓縮各環節時間等方面下功夫外，在企業開辦成本上也競相角逐，紛紛出招幫企業省成本，目前部分區域正在探索或已實現了申領環節“零材料”、發票“免費快遞”、公章刻制“零費用”等模式。

2.再造流程：構建規范高效的政務環境

目前國內外一直在不斷研究營商環境評估體系，以期借此推動營商環境的不斷優化。比如最早發布營商環境報告的世界銀行，其指標體系的建構就是基于市場主體的主觀感受展開的，以“企業開辦”“獲得電力”等指標進行評估排名；而在我國，以婁成武，張國勇為主要代表的學者也表示認可市場主體的獲得感是評估營商環境的重要依據，并提出市場主體是營商環境的最佳評價者這一重要觀點。同時，國務院《政府工作報告》中“好差評”這一制度要求：各省市在營商環境問題上，無論是進行理論指導層面的制度設計，還是制定具體政策的出發點，都在于服務市場主體。其具體表現為：一是在審批審核事項上做減法，簡化事前審批。二是在服務上做加法，全面推進“馬上辦”“網上辦”等具體舉措。相關數據顯示：遼寧省政務大廳平均進駐事項數排名居于中下流水平，實體政務大廳建設仍有很大的進步空間。近年來，我國各級政府在公共服務上有明顯質的提升，2019年條例第二十條指出：政務服務和公共服務百分之百覆蓋全省，落實“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”，從制度層面確保營商環境制度建設的成果，之后出臺了多部具體配套實施方案，完善制度建設，為創造公平競爭的市場環境提供良好支撐。

3.倒逼改革：打造公正透明的法治環境

法治環境相對而言，是容易取得成效的。因此，要想振興遼寧，必須通過上位法和下位法的探索式改革，倒逼整個遼寧省法治營商環境制度建設的革新。東北地區受計劃經濟等歷史因素影響較大，體制機制的制度慣性影響依然存在，前幾年東北地區經歷了“懸崖式”負增長到經濟回暖，而遼寧省在2016年率先出臺了優化營商環境條例，依據兩個原則、三個“凡是”開展行政審批制度改革，以此推動營商環境相關法規的修改和清理工作。就此意義而言，遼寧省以“人無我有”的優勢，先行一步，以地方性法規進行了營商環境制度建設的探索。至2017年，遼寧省改變了經濟增長為負的狀態。2019年，遼寧省人大常委會年度立法項目之一為《遼寧省優化營商環境條例》，7月底通過并公布了此條例，同時宣布廢止了2016年條例。2019年條例“規范公正法治環境”部分第一條有兩部分重要內容，一是“應當及時修改或者廢止”不符合社會經濟發展需要的政府規章及行政規范性文件，即在進一步完善營商環境上位法的基礎上，清除不合時宜的下位法，避免現有上位法與原有下位法相抵觸的情況。二是提到了為保證市場主體自主權，鼓勵各級政府各部門進行制度創新，與此同時，也設計了多項配套制度及方案，例如建立健全行政許可評估和清理制度，實行罰繳分離和收支兩條線管理制度，以及實行營商環境監督員制度等，這些配套制度及方案保證了上位法與下位法的耦合性。每一項政策從試行、完善、實施到廢止這一系列過程都是政策體系正常的“新陳代謝”。制度從來不是一成不變的，各因素的動態變化需要制度不斷更迭；而制度創新不僅僅給現有制度帶來活力，也有助于公平的市場競爭秩序的形成，確保企業家心理預期實現的可能性，從而進一步激發市場活力。

4.多元共生：營造和諧舒適的人文環境

2019 年條例第五章指出：其人文環境建設主要圍繞五個方面展開：政府誠信、政商關系、社會信用體系、人才機制與交通基礎設施。這一系列多元優化路徑的設計，堅持問題導向，力求對遼寧省“對癥下藥”。一是目前遼寧省政府誠信建設不足。計劃經濟體制的路徑依賴使得政府習慣于大權獨攬，不單單是遼寧省，東北地區因缺乏契約精神而面臨“投資不過山海關”等現實困境，這些體制機制、思想觀念等關鍵因素的綜合，使得遼寧總體誠信不足，因而優化營商環境必須重視政府誠信的建設。二是政企關系不親不清。民營經濟是經濟振興的重要力量，如何構建親清政商關系成為政府需要思考的問題，制度保障很必要，平臺渠道的拓展也是必不可少的。沈陽“營商下午茶”機制化常態化，大連大項目“服務秘書制”落地實施等，既解決了企業難題，又可以為政商關系提供平臺。三是社會信用體系建設不足。遼寧省無論是在意識觀念層面，還是制度建設層面，對社會信用體系建設制度的設計和具體措施仍是不到位的，但從《遼寧省優化營商環境條例》來看，政府已然開始重視這一問題的建設。四是人才機制建設不健全。全國人口普查數據顯示2000-2010 年東北三省人才流失嚴重，近年來人口外流形勢趨緩，但目前東北就業矛盾突出問題仍然存在，且缺少高端技術人才，同時有研究證明東北地區就業存在路徑依賴特征，遼寧省對人才就業留居問題的解決可成破局關鍵。近年來，各地方紛紛在人才政策上發力，除了落實一系列人才落戶購房等優惠政策外，東北地區振興需要重視各省市就業中心及配套設施建設問題，以便打破現有困境，解決人才就業留居問題。五是目前遼寧省交通基礎設施優化仍有進步空間?！耙敫唬刃蘼贰?，已有研究證明，交通基礎設施投資與經濟增長存在線性相關關系，且遼寧省交通基礎設施建設投資對拉動其經濟增長具有一定可觀性。也即是說，遼寧省可以進一步發揮這一有效動能，推動遼寧經濟增長。除《遼寧省優化營商環境條例》所述內容，在研究相關政策文件時，也可以看到遼寧省在教育、就業等領域的努力，遼寧省領導班子希望改善目前的狀況，創造豐富多樣的條件，為更多建設遼寧的人才營造和諧舒適的人文環境。

四、遼寧省營商環境建設的結論及展望

遼寧省作為最早出臺營商環境地方性法規的省份，在營商環境建設方面的確眼光獨到、行動迅速，但是縱向對比省域營商環境，遼寧省仍有很大的進步空間。首先，遼寧省目前雖已取得可喜成績，但是其受計劃經濟體制等歷史性因素影響，在市場環境既有的前期條件比拼上已然處于劣勢，遼寧省需要完善配套制度改革，以公平競爭的市場機制激發持續性發展的動能。其次，其他省份在先天優勢的政務服務基礎上仍在持續發力，倘若遼寧省沒有足夠的動能，在先天不足的境況下，遼寧省很難實現自己的振興騰飛的抱負。再次，遼寧省除了繼續推動“證照分離”“最多跑一次”等一系列實質措施的全面鋪開和有效實施外，還需要繼續完善制度建設，以此保障政策的持續性與合法性。堅持戰略設計與配套機制的完善是遼寧省營商環境制度建設的必由之路。最后，人文環境會影響一代代人的選擇，其不同于其他環境的核心特征在于不可復制性，人文環境就像城市的名片，其建立也是一個長期過程。因此，遼寧要想留住人才，必須擁有拿得出手的通行證。

綜上所述，遼寧需要增強自身實力，持續發力優化營商環境，發揮制度建設的優勢：一是公平有序的市場環境制度建設要輻射全省，為振興遼寧提供更多發展動能，創造更具優勢的市場環境。二是以規范高效的政務環境建設提升市場主體獲得感，“店小二”將服務落實到滿足市場主體合理需求上，激發市場主體活力。三是以公正透明的法治環境建設增強市場主體信心，進一步促進“有恒產者有恒心”的良性循環。最后，和諧宜居的人文環境有助于留住優質人才，為振興遼寧提供智力支持、技術支撐。