人口老齡化背景下我國社區居家養老模式的SWOT 分析
——以廣東省為例

●葉麗梅 楊丹虹 王俊鑫 張 秋*

當前我國老齡化趨勢逐步加快，在2020年后將進入加速和重度老齡化發展階段。①而我國養老服務體系起步晚、制度不完善且供需失衡形勢相對嚴峻，因此對我國養老模式展開研究具有積極的意義。社區居家養老模式是目前政府倡導的主要養老模式之一，其通過家庭與社會屬性的融合能更好地適應我國國情，是解決我國養老問題的重要舉措。但目前對于社區居家養老的研究多停留在宏觀分析的層次，對廣東省社區居家養老模式的分析和借鑒方面仍有待補充。

廣東省作為我國經濟強省和流動人口大省，其人口結構的變化和養老服務需求的匹配具有較強的代表性，在《廣東省2011—2015年社會養老服務體系建設規劃》以及《廣東省養老服務條例》一系列文件中，均體現出廣東省對于社區居家養老模式的積極探索與推進。此外，解決老年人口的養老問題對廣東省打造粵港澳大灣區“宜居宜業宜游的優質生活圈”與“健康廣東”具有極其重要的戰略意義。基于此，本文通過SWOT 分析法并結合廣東省的具體實情，分析社區居家養老模式內部環境的優勢、劣勢，外部環境的機遇和挑戰，為廣東省乃至全國的社區居家養老模式優化提供政策建議。

一、廣東省人口老齡化的現狀

（一）老年人口過度增長

據廣東省民政局數據顯示：截至2018年末，廣東省65 歲及以上的老年人口數量達到978 萬，比2015年的920 萬人增長了58 萬人，三年的時間增長了近60 萬人，可見增長的速度較快。近千萬的老年人數量所形成的養老問題不僅給子女帶來沉重壓力，同樣對社會發展帶來諸如勞動力、消費、儲蓄等嚴峻問題，養老問題對社會經濟的負面影響隨著老齡化程度的不斷加深而擴大②。

（二）老齡化區域差異大，與經濟發展水平呈相反趨勢

我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。我國不同地區的人口年齡結構由于區域發展的不平衡而存在差異。以廣東省為例，根據2015年的統計公告可知，梅州市、江門市和陽江市這三個城市的老年人口占比各為當地人口總數的12.10%、11.39%和11.33%，而深圳市和東莞市的老年人口占比則各為2.90%和3.74%。老齡化的地區差異較大的重要原因之一是經濟發展態勢優良的城市年輕勞動力流動較為頻繁，形成該區域青年人口總體量增大從而降低老年人口占比的現象③。

二、廣東省養老模式的基本情況及發展趨勢

長期以來，我國以家庭養老為主，以機構養老和社區居家養老為輔，如上海的“9073”模式。廣東省的養老模式發展與之相似，如在《廣東省2011—2015年社會養老服務體系建設規劃》中提出，到2015年基本實現90%的老年人通過家庭照顧養老；7%的老年人由社區提供日間照料或托老服務；3%的人可入住養老機構。而在“4+2+1”的家庭結構和“未富先老”的雙重現狀壓力下，社區居家養老模式的地位越來越突出，社區養老模式急需在現實的探索中不斷完善和創新。

目前，廣東省社區居家養老模式主要涵蓋國家近幾年根據實踐不斷提出的新型社區居家養老模式，其中，有醫養結合養老模式④、信息時代催生的“互聯網+養老服務”養老模式⑤、互助養老模式⑥等。

三、社區居家養老模式的SWOT 分析

（一）優勢

1.降低成本，滿足精神需求。社區居家養老的真實成本與機構養老相比較低⑦。首先，社區居家養老模式充分依靠現有的住房條件，縮減房屋建設的費用。其次，社區能夠通過吸收下崗人員和志愿者為老年人提供低成本的服務。廣東省的調查顯示，老年人有84.9%選擇在家接受照料，有10.5%的人看情況而定，只有2.7%和1.9%的老年人愿意在機構養老和社區日托型養老⑧。由此可見，廣東省的老年人口更傾向于家中養老，從家庭中滿足精神需求。社區居家養老能夠將把家庭養老和機構養老二者的優點融為一體，實現老年人在熟悉的環境中享受生活照料和醫療護理等專業服務。

2.新型社區居家養老模式的多元化發展。在養老模式建設成本控制下，廣東省現有的養老模式以多元化為特色。即不同城市根據本地老齡化程度與經濟狀況選擇合適的養老模式，可以僅為一種，也可以形成多種交互的養老模式。工作節奏較慢、時間充裕的城市推崇“時間銀行”服務養老模式，志愿者為給將來的自己養老積蓄免費服務時間，故而服務于目前的空閑時間。對于健康狀態良好的老年人社區可以推行互助型養老模式，讓身體狀況較好的老年人幫忙照顧失能或半失能老人，這樣既可以有效利用老年人勞動力資源，又可以增進老年人之間的情感交流。

（二）劣勢

1.缺乏專業護理人員，床位設備供給不平衡。根據廣東省衛生信息平臺發布的數據，截至2018年底全省本科及以上學歷的所有醫療衛生機構在崗職工僅有32.4 萬。2015年廣東的失能、半失能老人約80 萬人，所需要護理人員27 萬，而現有護理人員只有2.3 萬，護理人才缺口巨大⑨。國家民政部的數據顯示：截至2019年3 月底，廣東省提供的床位共20.46 萬張，每千人只有21張床位，但《民政事業發展第十三個五年規劃》要求，到2020年每千名老年人應該達到35～40 張，這表明在床位供給方面仍未達到供給平衡。

2.資金來源不足，籌資渠道相對單一。資金是維持社區居家養老模式發展的基本條件。目前正處于初步建設階段的社區居家養老服務的主要資金來源是政府補貼、服務收費和社會捐贈，其中，服務收費和社會捐贈的來源極其不穩定，資金來源絕大部分依靠政府的財政補貼。在國家財政補貼的情況下，社區服務中心按國家所分配的資源設備提供給老年人，并沒有根據老年人自身的身體狀況和內心需要提供相應的服務。籌資渠道過于單一導致提供的服務較為單調，限制了多元化的社區居家養老模式的推廣，因此滿足現階段的資金需求任重道遠。

（三）機遇

1.空巢老人數量激增刺激市場的巨大需求。據2017年廣東省調查數據顯示：在有65 周歲的家庭戶中獨居老年人戶占21.01%，在有兩個65 周歲及以上老年人戶中只有兩個老人獨居的占34.49%。由此推斷，空巢老人的占比呈逐年上升，這與廣東省的勞動力人口流動有一定的關系。與此同時廣東省的地理優勢和國家政策增速了養生休閑產業和養老地產行業⑩的發展。而絕大部分工薪階層無法承擔機構養老模式的高額費用，這就為社區居家養老模式提供了廣闊的發展前景。

2.國家養老政策的支撐。近年來，我國不斷推行社區居家養老模式的養老政策。2017年，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中提出，以居家養老模式為基礎，把社區養老模式作為依托，不斷健全養老服務體系，更加明確社會化養老服務的發展方向。同時，廣東省為了響應國家政策于2018年推出《廣東省養老服務條例》《廣東省人民政府關于修訂〈廣東省城鄉居民社會養老保險實施辦法〉的通知》等相關政策，養老政策的大力推進使老年人的養老生活更加有保障。

（四）威脅

1.普及、認知度較低。目前，社區居家養老的宣傳力度還不夠、認知度較低，導致缺乏相當的社會認同感。這種現象在粵東、粵西和粵北等農村地區更明顯，與有關部門對于社區居家養老的重要性及迫切性認識不足有關1○。另一方面，由于廣東獨有的嶺南文化較為含蓄內斂，傳統的節儉生活習慣以及天倫孝悌的價值趨向等，老年人受傳統消費觀念的影響使得廣東省老年人的消費狀況呈保守特征。

2.相關制度不夠完善，政社的管理職能不夠清晰。由于我國仍處于養老模式發展的初級階段，社區養老服務體系不夠健全，相關的制度也不夠完善，導致服務主體功能不夠明確。政府過于干預社區的養老服務以及過度的管理力度導致社區養老服務中心有形無實。現實中政府經常以政代社、政社不分，包攬了許多本應該由社會組織承擔的事務?。養老社區的規章制度是管理一個社區有條不紊地進行各項養老服務工作的根本保障，因此優化其政社的職能分工制度，為老年人提供優惠保障便尤為重要。

四、對策

（一）采用激勵政策，推廣社區居家養老模式，協調社區養老機構的管理機制

社區居家養老服務事業是一項大工程，其中政府起主導地位，這就需要政府制定激勵的政策把社會力量聚集到社區居家養老服務事業中來。社區居家養老模式的發展需要依靠多部門的密切合作、明確分工以及信息化服務平臺的信息交互才能實現。因此我國有關部門和社區管理部門要相互配合，明確職責，構建數字化信息服務管理平臺進行信息共享，從而為社區老年人提供一個高效的多元化服務體系。

而且當前階段，社區居家養老模式的滲透率和認知度仍然較低，可頒布系列激勵政策，不斷強化政府自上而下的社區居家養老模式普及推廣的績效督導。一方面，以政府主管部門為主導，積極貫徹落實好國家推行的有關任務，如《支持居家養老服務發展十條政策》的實施以及做好開展居家社區養老服務改革試點的工作；另一方面，通過補貼和雇傭等手段，培訓相關社會人士，并且利用網絡等媒體渠道進行相關宣傳，使其可以深入到人民群眾中，有效地推廣社區居家養老模式，加深社會對社區居家養老的認知度和接受度。

（二）培養專業優秀人才，提高服務水平

專業人員的缺乏是社區居家養老服務業規模的限制條件之一。專業的服務人員應隨著老年人口增長按一定比例增加，才能滿足社區居家養老需求。首先，構建更加完善的養老服務人員的培訓體系，從而對不夠專業的社區服務人員進行定期的培訓和考核，通過不斷提高專業水平保障老年人的服務需求；其次，教育主管部門應引導院校開設老年護理與管理專業，大力培養康復醫師、執業護士和養老護理員等專業人才，為社區居家養老培養更多的專業衛生護理人才；最后，政府應加大養老基金投入并轉移部分作為社區居家養老服務中心的補貼金用于專業人員的培養，提高養老服務人員的待遇和薪酬，吸引更多的護理衛生專業人才加入社區居家養老服務行業。

（三）拓寬籌資渠道，創新養老金融體系建設

我國的養老制度起步較晚，養老服務體系建設缺乏有效的政策支持，其覆蓋力度不足，這些問題都急需發展和完善養老金融來解決。第一，加大政府對社區居家養老的扶持力度，消除社區養老機構床位供需失衡的現象，根據社區的具體情況同步規劃設計社區的養老服務設施，對舊社區，可以通過改建項目的途徑，完善養老設施。第二，由于大型公立醫院對社區居家養老模所需的醫療工作量應接不暇，應促進小型民營醫院或社區醫療服務中心構建養老醫療聯合體，滿足社區居家養老體系中老年人的醫療服務需求。第三，確保養老金增值保值，提供針對性金融服務是創新養老金融體系的重要措施。第四，采取建立彩票公益金、社區養老服務捐贈平臺的方式。彩票公益金是一種比較有效解決社區居家養老模式籌資渠道單一的方式。

注釋：

①穆光宗,張團.我國人口老齡化的發展趨勢及其戰略應對[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2011,50(5)：29- 36

②張桂蓮,王永蓮.中國人口老齡化對經濟發展的影響分析[J].人口學刊,2010(5)：48- 53

③張航空.人口流動對中國不同省份人口老齡化的影響[J].人口學刊,2015,37(1)：95- 102

④佘瑞芳,謝宇,劉澤文,等.我國醫養結合服務發展現狀分析與政策建議[J].中國醫院管理,2016,36(7)：7- 9,66

⑤于瀟,孫悅.“互聯網+ 養老”：新時期養老服務模式創新發展研究[J].人口學刊,2017,39(1)：58- 66

⑥班娟.社區老年群體互助養老中增權模式探究[J].社會科學戰線,2014(8)：182- 185.

⑦翟文,馬凌.對南京社區養老服務產業發展的SWOT 分析[J].中國商論,2016(14)：152- 154

⑧陳天紅,李綏州.廣東社區居家養老服務標準體系構建[J].廣東行政學院學報,2018,30(5)：33- 40,73

⑨柏萍. 廣東養老服務供給側改革研究[J]. 城市觀察, 2017(2)：116- 122

⑩申進國.廣東養老地產市場地位及發展對策研究[D]. [出版地不詳]：天津大學,2014

?陳雅麗.社區居家養老模式的探索及思考——以廣州市為例[J].社科縱橫,2011,26(6)：51- 54

?謝志強, 周平. 社區建設中的社會組織作用研究——以上海為例[J].北京師范大學學報(社會科學版),2017(3)：126- 132