我國生態旅游與生物多樣性保護問題的法律建議

●包玉華 麻秋燃

一、生態旅游與生物多樣性保護概況

（一）生態旅游與生物多樣性的內涵

近年來，生態文明的觀念不斷發展，其中心思想是“人與自然和諧共生，和諧發展。”現代意義上的生態文明觀念，旨在能夠尋找到經濟發展和生態發展的平衡點，生態旅游作為既能促進經濟發展又能保護當地生態環境的一種方式，非常適應現代生態文明的建設和發展。但是現如今的生態旅游中存在著大量的問題，尤其突出的是對于當地生物多樣性保護的問題。

生態旅游興起于20 世紀80年代的發達國家，我國對于生態旅游的研究起步較晚，1993年在北京召開的第一屆東亞地區國家公園與保護區會議上才首次提出。然而，由于我國自然環境的不斷改善，人們在追求經濟生活的同時更多地開始重視精神層面的生活，享受自然環境帶來的美好，人們更加崇尚綠色，生態旅游就為人們提供了很好的機會。

“生物多樣性”一詞最早是由美國學者威爾遜在1985年提出的。在《生物多樣性公約》中，生物多樣性被這樣定義：所有來源的活的生物體中變異性，這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，這包括物種內，物種之間和生態系統的多樣性。而我國政府制定并公布的《中華人民共和國生物多樣性保護行動計劃》中認為：所謂生物多樣性，就是地球上所有的生物、植物、動物和微生物及其所構成的綜合體；包括生態系統多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性。

（二）我國生態旅游與生物多樣性保護的現狀

我國地域寬廣，幅員遼闊，為生態旅游業的發展提供了很好的地域環境。據統計，目前我國建立了各級各類的自然保護區等，通過這些保護措施，很好地保護了許多自然生態系統和大多數重要的野生動植物種群，一些珍稀瀕危的動植物種群得到恢復。

我國《全國生態旅游發展規劃（2016- 2025）》中提到經過20 多年的發展，生態旅游已經成為一種增進環保、崇尚綠色、倡導人與自然和諧共生的旅游方式，并初步形成了以自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等為主要載體的生態旅游目的地體系。“綠水青山就是金山銀山”的發展理念已經逐步成為共識。生態旅游更強調對自然生態環境的保護，對生物多樣性的維護，是可持續發展的旅游。

但是，發展過程中的問題也隨之而來，一些地區為了發展經濟，只顧眼前利益，不重視環境保護和資源規劃，嚴重破壞生態環境并造成環境污染，造成生物多樣性下降，還有不考慮環境承載量，大肆開放旅游環境，接納游客，造成環境破壞和生物多樣性保護困難。生態環境部部長李干杰在兩會上答記者問時指出“我國生物多樣性保護的形式不容樂觀，生物多樣性下降的總體趨勢還沒有得到根本遏制，生物多樣性保護與經濟開發活動之間的矛盾一定程度上依然存在。”

二、我國生態旅游與生物多樣性保護存在的法律問題

（一）生態旅游與生物多樣性保護相關法律法規滯后

首先在立法上，并沒有專門針對生態旅游的具體法律規范，何談生態旅游與生物多樣性保護的相關規定。如此也導致了對于生態旅游的相關法律規定沒有系統化，盡管在其他諸多部門法律中都有生態旅游的相關規定，但是不同的制定主體針對不同的調整對象所作的規定也并不相同，制定主體往往是針對本部門的立法目的和需求進行規定，沒有對生態旅游的整體來制定規劃。如此散亂的規定對于目前迅速發展的生態旅游業來說沒有規范性，缺乏法律規范的穩定性和權威性。

其次，生態旅游的相關法律規定過于原則性和概括性，缺乏具體的要求，可操作性差。我國出臺的各部門條例和規章等，雖然針對生態旅游做出了部分的規定，但是并沒有系統的、詳細的規定，法律法規之間不能相互協調，對同一問題重復規定，導致在適用法律上難以抉擇。同時，在已有的條文中，鼓勵性、原則性條款多，約束性、禁止性條文少。例如《旅游法》中“國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。”又如《自然保護區條例》中“違反本條例規定，給自然保護區造成損失的，由縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門責令賠償損失。”其中“造成損失”是指什么程度的損失，具體包括什么樣的情形；“賠償損失”賠償的金額，賠償的方式等都沒有具體明確的規定，這類模糊的法條，給實踐中具體操作增加了很大的難度，很可能導致權力濫用的情況。

（二）生態旅游資源開發、規劃、管理體制不合理

首先，在管理機構的設置上，我國生態旅游管理機構的設置很不科學，并沒有形成完善的管理體制。我國中央對地方具體的生態旅游景區不能把控，在這種地方權力過大的情形下很容易造成權力濫用和各部門職權重疊的情況。我國生態旅游的開展多以世界遺產等為具體對象，這些資源不僅能帶來經濟效益，更重要的是有非常高的保護價值，從我國現有的管理機構形式上看，對同一景區，不同的資源分屬不同的部門管轄。例如：景區內的森林歸林業部門管，文物建筑歸文物部門管，然而對于景區內的整體環境，整體的生物多樣性保護就沒有具體的部門全權負責了，每個部門都可以對其管轄范圍內的生物多樣性進行保護和管理，每個部門都能管，就是沒有人管。

其次，在生態旅游的資源開發和規劃上不科學嚴謹。生態旅游的基本載體都是需要國家重點保護的生態環境，對于需要保護的環境進行開發和利用，就需要專業人員的科學專業規劃，開發規劃主體就需格外謹慎。然而，我國生態旅游資源開發規劃主體不明確，既沒有明確開發的主體，也沒有規定開發過程中的重點注意事項，更別提在開發的基礎上重點保護生物多樣性。在開發過程中也存在著許多問題，由于生態旅游管理部門缺乏專業的人才，使得旅游景區內的規劃缺乏科學的生態環保理念，各地方工作人員即使喊著保護生態環境的口號，卻依然是以經濟利益優先。

（三）缺少生態旅游認證制度

為了保護生態環境，維護生物多樣性，實現人與自然和諧發展，生態旅游是目前能夠實現可持續發展重要方式。因此，必須建立即科學又合理的規范和標準，其中生態旅游認證就是依據一定的規范與標準，對依托旅游資源開發的旅游產品及服務各方面進行評估。生態旅游認證不僅能夠幫助管理者和開發者實現對生態旅游資源的科學有效利用，實現資源環境的優化整合，確保可持續發展。我國許多生態旅游景區打著生態旅游的旗號吸引游客，增加游客量從而提高經濟利益，但實際上，他們并沒有為游客提供真正高質量，符合標準的生態旅游產品和服務。不標準的生態旅游制度，忽視了資源環境的承載能力，大大降低了環境保護和維護生物多樣性的力度。

（四）生態旅游與生物多樣性保護的環境教育制度不完善

生態旅游的興起源于人們對生態環境保護意識的提高，現如今國家和地方都認為普及環境教育也是極為重要的一環。生態旅游環境教育是指通過在旅游過程中融入環境教育手段，加強參與者的環保意識，增進其對環境問題的認識從而促使他們自覺地保護環境。但是目前我國的生態旅游環境教育還遠遠沒有達到這樣的目的，大部分生態旅游景區只是掛出不要亂扔垃圾、不得隨意破壞文物等一些淺顯的要求，基本上沒有針對本生態旅游區的特色、重點生態環境、生物多樣性的保護等問題進行解說并提出遵守基本法律法規進行保護的要求。很多生態旅游區的導游或解說員并非是專業人士，他們不能針對本區域的地質地貌或者動植物的習性以及對于生態環境的重要性進行講解。這樣不能達到讓游客在領略生態環境的美的過程中認識到維持生物多樣性的目的。

三、完善我國生態旅游與生物多樣性保護的法律建議

（一）完善我國生態旅游與生物多樣性保護法律法規體系

相對于我國在生態旅游法律法規和管理制度等方面的不成熟，以美國為首的西方國家對于生態旅游法律法規的建設和完善極為重視。美國最早頒布了《黃石公園保護法》，此后先后頒布了一系列法律法規，共同組成了美國完整的生態旅游資源保護法律體系。澳大利亞以其獨特的自然風光使得生態旅游業多年來一直蓬勃發展，這樣成功的發展離不開其完備的法律法規體系和嚴格的執法。澳大利亞在聯邦層面上先后制定了諸多部法律法規，各地方州又根據各自的實際情況制定了大量的地方性立法，已經形成了從聯邦到地方的比較齊全的法律體系。

借鑒國外的先進經驗，結合我國的具體情況，應該在已有的法律上做出修改，《旅游法》作為旅游業的根本法律，其重點在于對旅游市場的規范，對于生態環境保護方面提及的甚少，應該增加生態旅游資源保護專章，規定生態旅游的發展目的、發展原則、基本制度以及重點對于生物多樣性的保護。另外在此基礎上，還應效仿日本，日本除了制定一系列生態旅游法律外，還配以施行規則和實施細則等，并及時對其進行修改，這樣極大地增加了法律的可操作性。我國也應該制定并及時修正生態旅游保護相關實施細則，一定要做到有法可依并嚴格保證法律法規的有效施行，同時，地方各級政府應結合本行政區域內的具體情況，在不違反上位法的條件下進行適當調整。

（二）健全我國生態旅游資源開發、規劃和管理體制

科學有效的生態旅游開發規劃和管理對我國生態旅游和生物多樣性的保護至關重要。美國國家公園采取的是典型的聯邦集中管理的模式，由聯邦政府下屬的國家公園管理局對全國各州的國家公園進行統一管理，形成了垂直的經營管理模式。同時，美國國會又將國家公園的管理權與經營權分離，設置了特許經營權，以確保國家公園內的經營活動能夠得到有效的監督，從而保證了企業的經營行為不會對生態環境和生物多樣性造成威脅，使得經營發展和生態保護協調發展。

美國的國家公園體制確有值得我國借鑒和學習的地方，綜合我國生態旅游的具體情況，我國可以在政府之外成立專門的部門委員會對生態旅游和生物多樣性保護的問題進行統一管理，分級管理，層層監管，明確各自的權責，提高管理效率。也要將管理和經營分離開，企業在利用生態環境進行收益的同時，也要將部分收益用于生態環境和生物多樣性的修復和保護，一旦管理部門發現不合格的企業，即可取消經營權限。另外，相關部門還要成立開發規劃中心，明確開發規劃主體，聘請專業人士進行開發和規劃的制定，提高科學性和統一性。對于需要國家統一開發規劃的部分，必須制定詳細的規劃方案，下放到各單位進行管理；而對于可以交給其他單位規劃的部分，一定要嚴格核查其資質，確保專業科學有效的開發，并且要進行監督，一旦發現不合理或者違法情況，及時處理或追究相應的法律責任。

（三）構建生態旅游認證制度

生態旅游認證制度是能夠使生態旅游和生物多樣性得到有效保護的一項制度。相比我國目前還尚未建立這一制度的情況，國外的生態旅游認證發展了二三十年，取得了良好的效果，其中以澳大利亞的生態旅游認證最為領先。該項制度所要認證的內容不僅包括當地的自然生態環境、所作的環保設施、當地特色文化，還包括當地的社區參與情況、是否聘請專業人員的解說情況以及經營管理的營銷手段等等，只有符合國家認定的標準，才能算是認證成功并授予證書，然而認證成功的期限只有三年，超過三年的期限就要重新申請并以更嚴格的要求進行認證。這樣的高標準嚴要求不僅成就了現如今澳大利亞生態旅游認證的世界領先地位，還有效地保護了澳大利亞自身獨特的生態環境和生物多樣性的特色。

結合我國具體情況，可以設置生態旅游認證辦公室，制定嚴格科學的認證標準，請各部門的專業人員兼職認證工作，如需要對森林資源進行認證，則由林業部門的專職人員進行認證工作，一但認證成功的項目發放統一的認證標識，并進行階段性的審查，一旦發現有不合格的情況，責令其限期改正，如改正仍達不到標準取消其認證的資格，同時還要積極組織環保組織協助政府部門的工作。這樣嚴格的認證標準才能在發展經濟的基礎上，還能有效地保護生態環境和生物多樣性，同時也能促使企業提高服務質量，促進生態旅游的健康發展。

（四）完善我國生態旅游與生物多樣性保護環境教育制度

發展環境教育，鼓勵全民參與是生態文明建設發展的重要一環，環境教育也是生態旅游的目的之一。日本的自然資源比較少，然而日本國民的環境保護意識非常強烈，日本政府經常積極號召和鼓勵日本全民參與環境保護，國民也會積極響應。日本生態旅游當地的社區和企業也會積極參與，發展旅游還能夠給他們帶來經濟收益，日本基本上形成了政府監督管理，社區、企業和生態保護協會共同開發規劃，經營管理的格局。日本還在高校進行環境教育，組織高素質人才為生態旅游環境保護事業工作。

針對我國的基本情況，我國目前還沒有全民參與生態環境保護，進行環境教育的具體要求，所以首先應該在制定法律法規時將環境教育和開展實踐活動加入進去，各地方制定可操作的實施細則，并對具體情況進行監管監控。同時在各生態旅游區不再僅僅是懸掛簡單的標語，積極組織社區進行生態環境保護活動，開展多種形式的環境教育。還要分類別的進行教育，對于游客和民眾重點在于教育其了解生態環境的重要性和如何保護；對于企業等開發者則要更加專業，在生態旅游環境的管理、經營、規劃上都要進行培訓教育。這樣才能做到全民參與。

四、結語

綜上所述，在生態旅游蓬勃發展的今天，針對生態旅游和生物多樣性的保護已經是重中之重，而其法律問題的解決也是刻不容緩。對此，政府等相關部門在對于法律法規的健全、開發規劃管理體制上的完善、生態旅游認證制度的建立以及鼓勵全民參與，進行環境教育等問題上，在借鑒國外優秀成果的基礎上找到最適合我國的具體方式，進一步完善我國生態旅游和生物多樣性保護的法律制度，促進生態文明體制建設，建設美麗中國。