山西煤成氣產業發展困境及對策研究

●曹 霞 姚 婷 馮 莉

2018年我國天然氣消費保持強勁增長，進口量約1254 億立方米，增幅高達31.7%，進口量首次超過日本，成為全球第一大天然氣進口國，對外依存度升至45.3%。對外依存度的顯著提升凸顯了我國對天然氣的需求趨勢。作為非常規天然氣資源較為豐富的山西省，煤層氣資源總量約占全國的1/4，探明儲量占全國90%。同時，山西省還有致密砂巖氣等煤系天然氣資源賦存。這就要求山西必須盡快推動非常規天然氣開發利用，盡快增儲上產。2020年伊始，山西省政府重點研究提出“煤成氣增儲上產”問題，又一次將包括煤層氣在內的煤成氣產業發展置于推動山西能源革命的重要抓手位置上。但針對“增產”環節，目前仍受相關政策法律和制度所限，其中煤層氣礦業權重疊問題仍是阻礙山西省煤層氣產業有序健康發展的瓶頸，亟待解決。

一、礦權重疊引致的問題

受制于礦權重疊問題，各類主體無法在煤成氣富集區打開非常規天然氣產業發展的通路，阻礙著產業發展，主要體現在：

（一）權屬重疊阻礙產業安全健康有序發展

現有煤系天然氣礦業權因礦種細化導致礦業權重疊，進一步造成礦業權人在開發利用過程中的權利重疊、利益沖突，阻礙權利行使、影響運行效率和安全等問題。尤其是資源重疊區塊礦業權主體勘探開采的協調機制尚未完全發揮作用，礦業權主體在勘探開采過程中如互不謙讓、相互影響，會給安全生產帶來潛在的影響和風險，主要表現在：采氣井施工和壓裂對煤炭開采時頂板和煤體造成破壞，頂板管理難度增加；采掘作業通過采氣井時需要對套管進行切割，同時采氣井內的瓦斯和水可能對采掘作業造成影響；同一區塊或相鄰區塊縱向多層疊加重合區域，由于不同資源、不同埋深的采礦權屬于不同的主體，同時開采作業存在著崩塌、透水等安全隱患；煤層氣主要為吸附氣，采煤采氣同時作業一方面會顯著影響周邊煤層氣的開采，另一方面煤炭開采造成井口倒吸現象，為煤炭開采造成潛在安全隱患。

（二）責權利多維沖突難協調

多維沖突主要體現在不同級別的開發利用主體、各級政府、當地居民之間因責權利分配不合理造成的各種沖突難以協調解決。礦業權重疊問題的核心和關鍵在于要設立公平合理的利益分配和補償機制。目前，歸屬于不同級別的開發主體、基層政府、當地居民之間錯綜復雜的關系也給礦業權重疊問題的解決帶來諸多困難，阻礙產業發展。我國礦產資源相關稅費在中央政府與省及政府之間，省級政府與市、縣級地方政府之間的分配存在不平衡。而基本上縣以下的鄉鎮、村基本沒有納入利益分配范圍，但被破壞和污染了的生態環境及其治理則更多地需要由基層政府負擔、所在地民眾承擔。權責利的不匹配造成矛盾沖突，尤其是在央企與地方企業之間產生權利沖突時，下級政府在解決礦業權重疊問題上缺乏積極性和主動性的情況更為明顯。

（三）資源綜合利用難達成

我國資源綜合利用程度低，資源綜合勘探開發利用水平不高，共伴生礦產資源綜合開發利用受許多因素制約，使得資源綜合利用推進緩慢。煤層氣在煤炭資源賦存區富集，但在鼓勵開發利用煤層氣政策出臺之初，因缺乏頂層制度設計，煤層氣礦業權無償劃撥給了相應的煤層氣勘探開發主體，且沒有同步出臺相應的政策及制度確保資源高效開發利用，導致煤層氣布局及開采制約并影響了煤炭資源的開采。同時，因缺乏操作性強的綜合協調機制，確保資源綜合利用、合作開發，進而造成兩種礦產資源不同程度的浪費。調研了解到，目前煤炭企業、尤其是高瓦斯突出礦井企業在煤炭資源開采過程中，受制于安全生產的嚴格限制和要求，不得不從地面和采掘進程中加大抽采力度降低瓦斯濃度，因而對煤層氣資源的綜合利用較為積極。而低瓦斯礦井對瓦斯氣的綜合利用較低，排空現象普遍。另外，煤層氣資源勘探過程中，因氣態資源的賦存特點使得勘探試采期就存在資源產出，但由于試采期間資源回收政策落實不到位，大量煤層氣資源在勘探階段回收水平低，大量浪費，亟待加大利用。

二、礦權重疊原因探究

礦產資源共伴生特性以及在同一區塊之下埋藏深度不同導致的礦業權重疊有其發生的客觀基礎，但同時也因后期礦業權設置及管理不當造成實踐中的矛盾與糾紛，進而影響了相關產業的健康發展。導致煤層氣礦業權重疊的原因主要有以下幾方面：

（一）新增礦種礦業權與舊有礦業權產生重疊

資源共伴生現象客觀導致的礦業權重疊。共生資源因埋藏于地面以下、海底及海床以下的同一個區塊中，因不同礦產資源品種共生伴生于同一區塊中，在勘探開發利用方面都存在著無可避免的重疊影響。隨著科技進步與技術突破，能源資源范圍不斷擴大，導致新礦種產生。新礦種礦業權的設定有可能與舊礦種礦業權產生重疊問題。煤層氣和煤炭資源礦業權重疊即為典型表現。盡管煤炭開發利用過程中，人類早已知曉“瓦斯”的存在，但由于受傳統煤層具有強吸附性、氣體難以運移觀念的束縛，以及過去開發利用瓦斯氣技術的限制，其利用價值在過去相當長時間內并未被認知和發掘。煤層氣在被認定為資源之前，是被當作安全隱患抽采后直接排空的。之后，隨著煤層氣作為清潔能源的資源價值得到認可和重視，并通過技術研發使得抽采和產業化利用煤層氣成為可能，也使得20 世紀90年代前后煤層氣礦業權的有償取得與先前的煤炭資源礦業權產生了重疊。

（二）多頭管理體制銜接不周延造成的礦業權重疊

我國礦業權多頭分散的管理體制，加之早期礦業權信息化管理水平不高，造成礦業權因管理能力不足導致重疊問題。一是礦業權管理分類分級管理體制導致礦業權重疊。在我國，礦產資源探礦證、采礦證以及不同種類的礦產資源采礦證按照相關規定歸屬于“國家、省(自治區、直轄市)、市、縣四級審核發放”，形成對資源勘探、開發等環節的碎片化管理，造成信息不能及時有效對接、難以統一協調集中管理，引發資源權屬配置的重疊。二是由于機構改革和職能調整等歷史原因導致銜接過程中產生礦業權重疊。1998年以前，我國煤炭礦區規劃和設置由國家計委和煤炭工業部批準，國家計委和煤炭部撤消后，原國家計委、煤炭部批準的礦區范圍未得到延續和執行，再加上煤礦企業對自身的礦業權也未給予足夠的關注，沒有及時獲得相應的煤層氣探礦權和采礦權。造成的結果是，從1998年至今，非煤企業登記了大量的油氣、煤層氣等礦業權。三是信息化管理及核查技術滯后導致的礦業權重疊。礦業權的設置和核查均嚴格依賴于技術。管理方面，早期我國信息化建設相對滯后，基本采用紙質礦業權登記存檔。之后礦業權登記進入信息化，但2007年之前，我國四級礦業權登記管理機關的礦業權審批信息系統相互獨立，長期處于相對分離的狀態，并未實現全國聯網，導致各級礦業權信息不能及時反饋和匯總，不同級別核發的礦業權證存在范圍交叉重疊的現象。核查方面，我國地理信息早期能力不足，缺乏統一比例尺的地圖，在紙質地圖上標記區塊時，不同級別和不同部門在礦業權劃定方面因地理坐標信息比例尺不統一和精度差，造成部分礦業權的交叉重疊。

（三）單一礦產資源開發模式導致礦業權重疊

我國礦產資源賦存特點是資源種類豐富，品類齊全，但貧礦多、富礦少，共生礦多、單一礦少。實際上，共伴生礦產的開發利用更適合采用綜合開發模式。雖然我國就資源綜合利用出臺過相關政策及法律，鼓勵企業進行綜合勘探開發和利用。然而，改革開放以來，資源類企業發展聚焦單一礦產資源進行開發利用，無論是設備更新、技術研發、資金投入都圍繞主業資源，造成了資源綜合利用方面的投入嚴重不足。這與我國改革開放之初國家經濟基礎薄弱、技術落后，同時又要努力趕超發達國家、大力發展工業的歷史背景不無關系?！鞍凑諅鹘y的礦產資源開發模式，我國除天然氣、石油施行綜合勘探開采外，不同礦產在同一區塊上出現重疊，在實踐及長期的資源管理中被認為是對多個礦床進行的開發利用。”這種開發利用模式下，相應的共生伴生礦產資源無法實現綜合開發。典型的例子是：油氣勘探開發企業側重于常規油氣的開發，不重視非常規資源的開發；采煤企業只管采煤，忽視煤層氣開發。開發利用主體在礦產資源礦業權申請時更傾向基于成本收益的考量，圍繞和突出主業進行礦業權申請，較少考慮其他礦種的礦業權申請。

（四）時間空間錯位導致礦權重疊沖突激化

目前，政府部門在做有關煤炭和煤層氣資源開發利用相關規劃過程中，規劃的銜接不充分，煤炭企業、煤層氣企業各自的發展規劃沒有充分對接，造成開發利用時序上存在錯位。一般而言，煤炭資源開發利用的規劃期為5年，而煤層氣企業基于煤層氣資源開發利用的周期較長，一般項目規劃都在10年以上。這樣就存在煤層氣資源規劃時限和煤炭資源規劃時限上存在不協調、不統一，進而在采礦時序的安排上存在規劃時限上的無法對接。我們可以認為，在煤炭資源開發利用規劃在10～12年之外的礦區，如果存在煤層氣礦權的重疊，會因為提前布局煤層氣地面抽采，在10年之后煤炭資源開采到這個區塊的時候，煤層氣資源已經完成了地面抽采，并可以由煤層氣企業為煤炭企業開采煤炭資源提供地下瓦斯氣體含量降低到8%之下的證明。在時間安排銜接合理的情況下，煤炭企業和煤層氣企業之間礦權重疊問題是可以很好地得到解決的。而礦權重疊沖突較為突出的問題出現在礦業權存續時間在10年之內的煤層氣礦權與煤炭礦權重疊的區塊上。沖突直接體現為煤層氣開采的時間工序緩慢與煤炭資源大型機械化快速開采之間造成的相互牽制與阻礙，進而造成氣、煤礦權主體之間的利益沖突難協調、難解決。

三、解決礦權重疊的意見建議

2020年新春伊始，山西省政府第58 次常務會議上提出“加大煤成氣勘探開發力度是開展能源革命綜合改革試點的重要任務”。未來快速推進產業發展中需從以下幾方面入手，著力解決實際問題。

（一）加強資源綜合利用原則的指導作用

礦產資源開發利用應堅持綜合開發利用原則，考慮資源開發利用的綜合成本和收益。在礦業權制度頂層設計的過程中，需要抓住資源綜合高效利用這一主線，對共伴生資源權利設置、分配和流轉進行綜合協調、高效管理，減少礦業權沖突。加強資源綜合利用同時，基于互聯網和大數據，建立多礦種綜合勘查、協調開發機制，積極推進礦產資源數據庫及信息化平臺建設。通過技術進步，實現區塊分層、分礦種的三維立體礦業權數字化管理，一方面避免后續礦業權重疊問題的產生，另一方面對資源綜合利用進行管理方面的技術支撐。此外，在礦產資源領域就礦產資源的學術名稱、資源管理及相關法律概念的界定問題開展深入研究。如礦業權領域資源產權界定是否應當與地質學術研究的礦產資源命名存在一一對應關系。以自然物理及化學特性為分類基礎的、細致的學術分類作為資源管理及立法依據，會造成實踐中管理和立法成本過高，不利于產業發展，不利于礦業權的高效行使。尤其是在礦業權設置過程中，不考慮開發過程中資源綜合利用實際而對礦產資源產權進行過分細化，會為資源綜合利用帶來阻礙，提高資源綜合利用成本。

（二）建立煤企和氣企的綜合協調機制

資源綜合開發利用原則要求建立長效穩定的綜合開發利用協調機制，要考慮產業的上中下游的協調發展機制，以確保各利益主體對未來的穩定預期，提供長期合作和協同發展的政策法律環境。作為煤炭資源的共生資源，煤炭和煤層氣在開發利用過程中需要統籌兼顧、時序協調。盡管目前已經形成了多種合作模式，但協調機制仍不穩定、欠規范，亟須建立更加穩定有力的協調機制，促進資源科學布局、有序開發、綜合利用。針對煤層氣的賦存和開采條件，有針對性地進行協調。調研中發現，“采煤采氣一體化”和“先采煤、后采氣”原則過于僵化，未能結合資源賦存和開發的實際情況，這種“一刀切”政策在一定程度上也制約了煤層氣及煤炭資源的有效協調開采。因此，建議在煤層氣資源開采條件較好的區塊，優先采氣，后采煤。一方面由于煤層氣在開采過程中極為敏感，易受多種因素的影響而直接影響出氣量，所以要先采氣以增強整裝煤層氣資源的開發利用水平；另一方面，先采氣可有效保證后續采煤的安全水平。在煤層氣資源開采條件不佳的區塊，建議采煤采氣同步進行。一方面降低采氣和利用煤層氣的成本，另一方面可保障煤礦生產安全，實現雙贏。同時，還應建立起綜合協調機制，在沖突發生后給予合理路徑解決沖突，維護權利高效運行。此外，需要在目前簽訂《安全互保協議》的基礎上，對企業雙方的溝通機制進行細化，例如需雙方建立互通小組，定期共享開發開采資料等。

（三）切實推進礦業權退出機制有效落地

目前，阻礙煤層氣產業快速健康發展的一個重要制度障礙就是缺乏切實有效的退出機制。由于前期缺乏頂層設計，煤層氣企業在早期取得礦業權后，由于各種原因對資源占而不探、不采，煤層氣區塊資源壟斷造成產業活力不足現象突出。試點省份山西省已經對煤層氣區塊的礦業權退出機制開展了相關試點，制定了相關退出政策。2016年，山西省人民政府就已經出臺了《關于煤層氣礦業權審批和監管的實施意見》，其中有關“建立煤層氣勘查開采約束機制”中規定，“煤層氣探礦權人要嚴格執行勘查實施方案，按照合同約定，在承諾期限內完成勘查活動，提交地質報告。煤層氣探礦權人未按合同約定完成地質勘查工作的，依照合同作出處理；未履行勘查承諾的，按照承諾作出處理，未完成投資比例的核減同比例的礦區面積?！?019年，山西省政府又宣布全面實行“煤層氣礦業權退出機制”，提出“未來將提高煤層氣區塊最低勘查投入標準和區塊持有成本，企業取得煤層氣區塊后長期勘查投入不足的將受到處罰，具備開發條件的區塊將限期完成產能建設”，“對連續三年未完成最低勘查投入的，視情節輕重部分直至全部退出區塊?！蹦壳?，距離上述《實施意見》出臺已經三年多，但尚無依據退出機制實現礦業權退出的實例?？梢娬叩膱绦泻吐涞厝源嬖谥鞣N困難。未來推進具體的落實過程中，相關部門仍需針對退出政策進一步細化實施機制，切實保障政策落地。

（四）以時間換空間解決礦業權重疊糾紛

在“先采氣、后采煤”政策的指引下，要進一步加強煤炭資源和煤層氣資源開發利用在規劃時限上的充分對接和銜接。規劃部門在規劃制定過程中應當充分考慮資源/項目的開發周期和時限，做到對煤炭和煤層氣在開發利用的時限上進行銜接，做到現采區、規劃區、遠景區三區范圍內氣與煤開采時序安排上的互補配合與協調。在“采煤采氣一體化”政策的指導下，要加強煤炭企業與煤層氣企業之間良好的溝通與協作，建立煤炭企業對煤層氣企業的合理補償機制，并確保機制得以穩定實施和落地。在煤炭企業即將要開采的區塊由煤層氣企業提前布井、加大布井密度、加快采氣速度，同時在煤炭采掘過程中加大抽采利用瓦斯氣，做到對煤層氣資源盡可能的吃干榨凈，確保煤炭企業生產安全、提高煤炭企業的生產能力和實際產量。此外，地方政府以及煤層氣公司所屬央企雙方應當主動溝通、積極協調，積極主導謀劃，提出相對具體的合作指導意見及補償標準，理順煤層氣企業和煤炭企業合作發展的通路，為煤炭企業和煤層氣企業之間提供良好的溝通談判合作平臺及軟環境。同時，應當建立監督制約機制，確保各方利益能夠得到保障和穩定實現，最終實現各方“雙贏”及“多贏”的促進煤成氣產業健康快速可持續發展的局面。