關于加強建設項目“鄰避”問題防范與化解的探索思考

王 拯，姜 江

（江蘇省生態環境評估中心，江蘇南京 210036）

1 江蘇化解和防范涉建設項目“鄰避”問題總體情況

隨著我國城鎮化、工業化進入新的發展階段，涉及環境保護的一些重大建設項目引起的“鄰避效應”問題日益突出，由此引發的群體性事件不斷攀升，嚴重影響社會和諧穩定，阻礙經濟社會發展。黨的十八大以來，江蘇各級黨委、政府高度重視涉生態環境保護項目“鄰避”問題的防范和化解，做出一系列重大決策部署，各相關部門、各地區積極推動工作并取得一些成效。

1.1 落實主體責任和聯動協調機制，加強“鄰避”問題化解和防范

“十三五”以來，根據生態環境部部署要求，江蘇省從省級層面，建立省發展改革委、生態環境廳、應急管理廳、交通運輸廳、省住房和城鄉建設廳等部門間的聯席會議制度，設區市和市（縣、區）人民政府同步建立聯席會議制度，落實防范與化解“鄰避問題”主體責任，強化規劃引導和剛性約束，嚴格項目評估核準和執法監管，基本建立了黨政同責、一崗雙責、嚴格追責的責任體系。通過建立“省—市—縣”三級聯動機制，形成上下協調的應對工作體系，既分層級上下聯動分析形勢、強化主動回應，又聚合部門力量合力解決問題，防止負面影響擴大，為維護人民群眾環境權益、保障社會和諧穩定、建設高水平小康社會提供了堅實保障。

1.2 強化規劃剛性約束，優化建設項目選址

針對社會公眾環境保護意識不斷增強、環境維權力度空前加大的大背景下，江蘇各級黨委、政府普遍樹立了“規劃先行”的理念。“十三五”期間，江蘇各級政府部門在組織編制城鎮體系規劃、城市總體規劃、生態環境保護規劃及有關專項規劃過程中，把防范“鄰避”問題擺在重要位置，特別是對涉及垃圾焚燒、固廢填埋等項目，在空間規劃中提早布局，明確場址，規范選址程序，充分體現理念，前瞻性謀劃解決“鄰避”項目布局問題，堅持區域統籌、聯建共享、環境保護有機統一，做好與土地利用總體規劃、生態環境保護等規劃的銜接。各地在編制市縣空間規劃中，也不同程度地對垃圾廠提早布局、明確場址。各地區在戰略環評和規劃環評布局中，基本做到嚴格實施土地利用總體規劃，科學指導產業布局和園區建設，明確“鄰避”項目布局、規模、用地，并提出布局選址的規劃控制要求，為敏感項目建設過程中化解公眾維權糾紛、保障公眾合法權益和維護社會穩定，起到了積極的促進作用。

1.3 依法依規嚴格審批，提升環境準入門檻

“十三五”以來，隨著我國生態環境保護事業的深入發展，社會公眾環境維權意識不斷提高，建設項目“鄰避”問題已成為各級政府在項目審批中非常關注的環節。在項目審批過程中，各級政府能夠堅持把“鄰避”問題的合法性審查貫徹于整個決策程序，在督促企業加強涉“鄰避”項目管理、履行好社會責任的同時，切實規范和加強涉“鄰避”項目社會穩定的風險評估。2018年、2019年兩年間，江蘇省級開展環評技術評估的環評文件分別達123個、148個，在“鄰避”項目環境影響評價環節，通過淘汰落后產能、以新帶老、開展環境綜合整治等措施，實現“鄰避”項目建設后周邊區域的環境質量總體改善。同時，督促企業加大環保安全投入力度，確保環保安全措施得到有效落實。

1.4 規范企業環境準入，提升環保技術工藝水平

總體看，目前江蘇各地區在建設項目環評、園區規劃環評中，基本建立了重點行業負面清單制度，特別是對符合準入條件的行業企業名單實施動態管理。蘇南、蘇中地區行業主管部門加快推進先進適用的技術和裝備產業化發展，督促指導各地區對技術工藝落后、排放強度大的企業實行技術改造，或依法予以關停。

1.5 強化項目監管，嚴格執法監督

各級生態環境部門進一步明確監管重點，新建、改擴建項目必須嚴格執行相關標準，確保環保“三同時”落實到位。切實加大“鄰避”項目建設工藝和設備質量監管力度。強化重點“鄰避”項目安全監管體系和能力建設，有效管控影響生態環境和社會穩定的負面因素，守住安全底線。定期開展重大建設項目執法專項檢查，對在建項目和已投產運行項目進行追蹤檢查，及時掌握環境社會風險問題突出的地區、企業、項目清單，督促企業嚴格落實安全環保責任，規范運營管理。在此基礎上，鼓勵社會力量參與項目“鄰避”問題監督，2018年11月，江蘇省辦公廳出臺《關于加強危險廢物污染防治工作的意見》（蘇政辦發〔2018〕91號），明確提出鼓勵社會各界參與監督危險廢物環境管理工作，營造社會監督的良好環境。搭建政府、企業、公眾多方交流合作平臺，鼓勵各地推進危險廢物處置設施建設“鄰避”問題防范與化解。

1.6 加強輿情管控引導，保障社會和諧穩定

各地生態環境部門、宣傳部門加強溝通協調，圍繞垃圾焚燒發電、交通基礎設施建設等社會普遍關切的項目，最大限度運用主流媒體、新聞網站及新媒體平臺，對環保熱點問題、謠言傳言等，及時主動發布權威信息，及時回應社會關切，澄清事實真相，化解矛盾糾紛。從2020年5月起，江蘇省生態環境廳開通“廳長我留言”專欄，鼓勵企業家、行風監督員、廣大群眾提出意見建議，并對不作為、亂作為、政策不兌現等行為進行舉報。針對每一條留言，指派專人認真查看，逐條回復，起到了良好的宣傳效果。

1.7 加強科普宣傳，提升社會公眾認知程度

江蘇各級政府鼓勵和引導學校、科研院所、環保社會組織、志愿者開展法律法規和相關知識宣傳，特別圍繞垃圾焚燒發電、PX石化、交通基礎設施建設等領域，充分利用報刊、廣播、電視、網絡、新媒體等手段，加強常態化科普宣傳。江蘇常州等地區，把每月的第一個周末設為垃圾焚燒發電項目公眾開放日，通過信息公開、實地參觀、現場講解演示等方式，讓公眾了解垃圾產生、收集、轉運、處理的全過程，增強公眾對垃圾處理設施的科學認知和監督意識，增強科普宣傳的針對性和實效性，取得了良好的效果。

2 存在的問題和不足

盡管江蘇在建設項目“鄰避”問題的監督管理上，取得了一定成績，但有幾點問題值得關注。

2.1 防范和化解建設項目“鄰避”問題必須持續加強

江蘇是經濟大省，各地垃圾焚燒發電、重大石化（含PX）、交通運輸設施基礎項目多，這些涉“鄰避”項目在立項、審批過程中，一旦處理不當，極易引發群體性事件，影響社會和諧穩定。2018年3月，江蘇省發展改革委公布了《江蘇省生活垃圾焚燒發電中長期專項規劃（征求意見稿）》，其中生活垃圾焚燒發電廠擬建項目表，涉及66個垃圾焚燒發電項目，包括39個近期生活垃圾焚燒發電項目，總投資約201.22億元，還有27個遠期生活垃圾焚燒發電項目，總投資184億元，共計約385.22億元。可以預見，在今后相當長的一段時期內，防范和化解建設項目“鄰避”問題，必須持續加強，不能有絲毫松懈。

2.2 建設項目“鄰避”問題跨區域協商機制和責任追究機制有待完善

對跨行政區域的重大“鄰避”項目或引發相鄰行政區矛盾糾紛的建設項目，環境風險聯防聯控機制還不完善。一些地區對因“鄰避”問題引發的群體性事件，反應不夠迅速，應對不夠及時，配套的檢查辦法和懲治措施還不夠健全，考核評估及責任追究機制有待完善。

2.3“鄰避”問題社會環境風險預警、響應和處置能力需要進一步提升

一些地區對存在“鄰避”隱患的建設項目，沒有及時跟進排查，環境風險基礎臺賬不健全，沒有及時根據實際需要和風險情勢變化修訂完善應急預案，一旦發生“鄰避”問題導致的群體性事件，很難做到積極穩妥處置。

3 關于防范和化解建設項目“鄰避”問題的意見建議

從宏觀層面看，“鄰避效應”問題是我國經濟社會快速發展、轉型發展的客觀結果。隨著城市化、工業化進程的不斷發展，涉及“鄰避事件”的公共項目、重點產業項目也在不斷發展，個體利益與群體利益、群體利益與社會公共利益的沖突與矛盾將伴隨而行。在當前新冠疫情防控常態化、復工復產有序推進的重要時刻，防范和化解項目“鄰避”問題，推進重大民生技術設施建設和重點項目平穩落地，是保障社會協調穩定的重要內容。環境“鄰避”沖突的發生與化解與否，直接關系到地方政府環境素養與執政能力［1］。對此，提出如下建議。

3.1 強化頂層設計，健全訴求傳達和糾紛解決機制

建議從省級層面，編制項目“鄰避”問題防范與化解工作指南，對生活垃圾焚燒發電、重大石化（含PX）、涉核、重大交通運輸設施基礎項目等，明確風險防控應對處置、信息公開、公眾參與、利益補償等具體要求。地方各級政府支持環境權益訴訟，因地制宜完善項目周邊居民的訴求表達機制，引導群眾通過法律途徑或協商方式，妥善解決項目規劃、選址、建設、運營、補償等糾紛，切實維護廣大群眾利益，確保社會和諧穩定。

3.2 規范信息公開，拓寬公眾參與渠道

各級政府廣泛通過新聞發布、市民服務熱線、電視新聞、報刊、宣傳欄等渠道，及時依法公開項目規劃、選址、建設、運營、監管、利益補償等信息。在建設項目尤其是環境敏感項目的立項、實施、評價等環節，廣泛征集公眾意見，通過環境信息發布、新聞媒體宣傳、環評民意調查、多方圓桌對話、公眾聽證會等方式，建立社會監督員隊伍，暢通公眾參與環境事務管理的渠道，最大限度地保障公開透明，充分尊重民意，保障、滿足民眾的知情權、參與權和監督權［2］。

3.3 完善應急預案，提升風險響應和處置能力

建議以縣（市、區）為單位，加大“鄰避”項目風險隱患排查力度，全面掌握建設項目論證、選址、先期籌建、開工建設、生產運行等各個環節的風險點，進一步完善臺賬，及時修訂應急預案，明確組織領導體系、責任分工、運行機制、組織保障等措施。加快建設建設項目“鄰避”問題環保專家庫，構建政府部門、建設單位、社會組織、環保專家等組成的“鄰避”事件協作體系，持續開展風險應急處置專題培訓，全面提升應急處置能力。

3.4 完善補償機制，鼓勵企業履行社會責任

政府部門應當根據公平原則制定嚴格補償標準和補償方式，既能防止再次出現大鬧大補、小鬧小補和不鬧不補的情形，又能遏制貪腐現象［3］。建議盡快建立和完善利益補償機制，明確補償主體、對象、程序及標準，鼓勵企業通過安排項目周邊居民就業、提供無償公共服務等方式，提升企業、公眾在“鄰避”項目建設和運營過程中的獲得感，讓“鄰避”項目建設與周邊民眾形成利益共同體，變“鄰避效應”為“鄰利效應”。對工藝先進、公眾認可度高的企業，在綠色信貸、綠色保險、環境信用評級等方面予以政策扶持，鼓勵企業主動履行社會責任，促進企業健康持續發展。