義務教育階段教師輪崗相關(guān)教育政策解讀

王南

摘? ?要： 通過對教師輪崗制度的相關(guān)教育政策分析發(fā)現(xiàn)，教師輪崗政策演變呈現(xiàn)“鼓勵—試點—正式實施”的趨勢。在教師輪崗教育政策的實施過程中出現(xiàn)了政策目標與政策能力不符、政策相關(guān)方利益有所沖突、政策體系有待健全、監(jiān)督與激勵機制有待完善等問題，使教師輪崗政策難以達到完全促進義務教育均衡發(fā)展的效果。為避免教師輪崗制政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，在政策實施過程中需要持續(xù)優(yōu)化政策目標、消除利益沖突、完善政策體系及健全監(jiān)督與激勵機制。

關(guān)鍵詞： 教師輪崗? ?政策分析? ?政策建議

促進教育公平發(fā)展是教育的重要目標之一，但校際各種資源不平衡，尤其師資力量傾斜影響教育的均衡發(fā)展。當下促進教師資源均衡發(fā)展的方式除了引進高素質(zhì)人才之外，還包括校際的教師流動，即教師輪崗。

義務教育階段的教師輪崗制主要指由縣或縣級以上教育行政部門，要求區(qū)域內(nèi)的教師在相對弱勢的學校進行有計劃的交流任教，目的在于均衡校際師資力量，實現(xiàn)義務教育公平[1]。經(jīng)過長期實踐，我國的教師輪崗制度逐漸落實完善，“教師輪崗”將在較長一段時間內(nèi)以一定數(shù)量規(guī)模在校際實施，一方面教師輪崗促進教育均衡有積極作用，另一方面教師輪崗制度存在一定問題。因此，解析教師輪崗制度相關(guān)教育政策具有一定的現(xiàn)實意義。

一、教師輪崗制度政策的變化

（一）義務教育均衡政策促使教師輪崗產(chǎn)生

2005年頒布的《關(guān)于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》強調(diào)建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動教學、城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學校任教服務等項制度。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定縣級以上人民政府及教育行政部門應當促進學校均衡發(fā)展，縮小學校之間辦學條件的差距。從這些表述可以看出，政策實施的重點在農(nóng)村地區(qū)，促進農(nóng)村學校教育資源的合理分配，尤其是師資方面。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》規(guī)定從財政、硬件設(shè)施、社會保障等配套措施上對教師流動予以跟進。《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展意見》進一步提出健全城鄉(xiāng)教師交流機制，鼓勵優(yōu)秀校長和骨干教師到農(nóng)村學校和薄弱學校任職任教，發(fā)揮示范、輻射和帶動作用。建立完善城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學校任教服務期制度。兩份文件都進一步將教師交流的實施細化，為之后政策落實提供了標準。

2013年十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，實行公辦學校標準化建設(shè)和校長教師輪崗。

從相關(guān)政策文件表述可以看出，國家鼓勵校際利用教師輪崗制度平衡教師資源，逐步提高教師整體水平，填補農(nóng)村地區(qū)教育短板，最終目標是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展。

（二）教師隊伍結(jié)構(gòu)性均衡要求實施教師輪崗

為了維持教師隊伍結(jié)構(gòu)性均衡，避免出現(xiàn)農(nóng)村學校教師素質(zhì)與城鎮(zhèn)學校教師素質(zhì)相差過大的情況，1996年《關(guān)于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設(shè)的意見》鼓勵教師從城市到農(nóng)村，從強校到薄弱學校任教，這是對教師合理流動在政策層面的規(guī)定和方向引導。1999年國務院首次在《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中要求評定高級職稱的教師原則上要有在薄弱學校或村落學校任教一年以上的經(jīng)歷。

2006年《關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村工作的意見》中指出推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、解決農(nóng)村師資力量薄弱問題具有重要現(xiàn)實意義。2008年《國家教育督導報告2008—關(guān)注義務教育教師》指出，目前教師配備結(jié)構(gòu)性問題依然突出，地方需統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師資源，靈活合理地配置教師。2014年《關(guān)于推進縣域內(nèi)義務教育學校校長教師輪崗意見》提出各地要充分認識校長教師輪崗工作的重要性、緊迫性，加快建立和不斷完善義務教育校長教師輪崗制度，重點引導優(yōu)秀校長和骨干教師向農(nóng)村學校、薄弱學校流動，實現(xiàn)校長教師輪崗的制度化、常態(tài)化。

從上述各個政策文件的表述可以看出，義務教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)學校與農(nóng)村薄弱學校間教師隊伍結(jié)構(gòu)不均衡，在師資力量方面有較大落差，為了彌補校際師資力量的短板，實現(xiàn)教育公平目標，國家采取教師輪崗制度平衡校際教師隊伍結(jié)構(gòu)，保證處于弱勢地位的學校擁有一定量的優(yōu)質(zhì)教師資源，從而實現(xiàn)整體上的教育公平。

（三）擇校問題促進教師輪崗制進一步發(fā)展

《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務教育法》先后頒布，我國確立了就近入學制度，且長久以來人們心中存在“重點學校”概念，由此產(chǎn)生“擇校熱”，進一步加劇了中小學教育資源傾斜。從某種意義來說，擇校并不符合教育公平的初衷，因此，教師輪崗成為一些地方教育行政部門調(diào)配師資、遏制“擇校熱”的新舉措。通過將城鎮(zhèn)學校優(yōu)質(zhì)師資輪崗至薄弱學校，加強薄弱學校優(yōu)質(zhì)教師資源，減少薄弱學校的生源流失，校際教師整體素質(zhì)相當，擇?，F(xiàn)象逐漸減緩，實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。

二、教師輪崗制政策分析

（一）政策目標在于維持義務教育均衡發(fā)展

政策目標是政策執(zhí)行后預計達到的目的及結(jié)果，它是政策執(zhí)行的基本條件和前提[2]。教師輪崗制及相關(guān)教育政策中有諸多“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展”類似表述，體現(xiàn)出該政策目標始終為“促進義務教育均衡發(fā)展”。城鎮(zhèn)學校與農(nóng)村薄弱學校之間的差距體現(xiàn)在教學設(shè)施、生源素質(zhì)等多方面，但制約薄弱學校發(fā)展的關(guān)鍵是教師資源不足且低質(zhì)量。教師輪崗制的實質(zhì)就是將城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師資源輸送到農(nóng)村薄弱學校，持續(xù)不斷的輪崗有效提高了薄弱學校教師隊伍整體素質(zhì)，通過維持校際師資力量的平衡促進薄弱學校發(fā)展，達到地區(qū)整體的教育平衡[2]。

（二）教師輪崗制政策演變呈現(xiàn)“鼓勵—試點—正式實施”的趨勢

在未明確提出關(guān)于教師輪崗制的專門政策時，其他相關(guān)政策對教師交流呈明顯的鼓勵導向。例如《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中提出“評定高級職稱的教師原則上要有在薄弱學?；虼迓鋵W校任教一年以上的經(jīng)歷”的要求，行政區(qū)域內(nèi)常有“校對校”對口支援等多種活動。

江蘇省最早開始關(guān)于教師輪崗制的嘗試，是在全國范圍內(nèi)實施教師輪崗制的一個“試點”，江蘇省首次嘗試取得的成果為接下來在全國范圍內(nèi)實施教師輪崗制提供了經(jīng)驗和借鑒。在江蘇省之后，江西、甘肅等多個地區(qū)陸續(xù)開始嘗試教師輪崗。

經(jīng)過嘗試，2014年國務院發(fā)布《關(guān)于推進縣域內(nèi)義務教育學校校長教師輪崗意見》，正式在全國范圍內(nèi)開始實施教師輪崗制，由此，教師輪崗制度成為各地區(qū)教育行政部門平衡地區(qū)教師資源，促進義務教育均衡發(fā)展的重要手段之一。

教師輪崗制政策演變過程顯示了義務教育的發(fā)展趨勢，也凸顯了義務教育發(fā)展階段的問題。從總體來看，隨著我國義務教育事業(yè)快速發(fā)展，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的學校難免產(chǎn)生差距，造成義務教育不夠公平的狀況。為了維持義務教育資源的均衡，教師輪崗制擴張是一個必然趨勢。可以預見，在一些邊遠地區(qū)及薄弱學校，教師輪崗的形式會在相當長一段時間內(nèi)發(fā)揮重要作用。

從各項政策頒布的時間分布來看，教師輪崗教育政策從1996年首次出現(xiàn)到2014年逐漸完善，歷經(jīng)十幾年時間，國家頒布的相關(guān)文件逐漸增多，政策逐步具體深化。尤其是2006年、2010年及2014年頒布的三份文件，體現(xiàn)了教師輪崗政策的制度化和常態(tài)化，2006年頒布的《關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村工作的意見》對教師輪崗工作做出了總體安排和部署;2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》細化了教師輪崗中財政、硬件設(shè)施、社會保障等配套措施。2014年出臺《關(guān)于推進縣域內(nèi)義務教育學校校長教師輪崗意見》，進一步要求實現(xiàn)教師輪崗的制度化、常態(tài)化，更突出了教師輪崗政策的全國性。

三、教師輪崗制政策實施中的問題

（一）政策目標與政策能力不符

政策目標是政策執(zhí)行后預計達到的結(jié)果;政策能力是指一項政策對問題的解決程度，若政策目標超過了政策能力上限，政策便難以有效執(zhí)行[2]。從與教師輪崗相關(guān)的諸多文件中可以看出，教師輪崗政策的目標在于促進教育公平。但實際上城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會體制、歷史上差異發(fā)展的教育傾斜政策影響、教育經(jīng)費投入不足、政策扶持力度不足等多方原因都會導致義務教育傾斜，并非單單通過教師輪崗就可解決;薄弱學校缺少教師與學校環(huán)境、教師待遇、教學設(shè)備等不足有密切關(guān)系，要解決師資問題，需要教師輪崗政策和其他政策配合實施。因此，教師輪崗政策能力并不能完全實現(xiàn)政策預計目標，以至于教師輪崗政策執(zhí)行低效率。

（二）政策相關(guān)方利益有所沖突

政策制訂者、地方教育行政部門、學校領(lǐng)導及教師群體這些政策相關(guān)者基于自身利益考量，對政策的貫徹落實程度不同。政策制定者從國家的角度出發(fā)，期望通過大力實施教師輪崗達到教育公平目的;各地區(qū)教育行政部門基于本地區(qū)教育發(fā)展角度，對地區(qū)內(nèi)學校提出具體的輪崗要求;參與輪崗的學校從自己學校利益角度出發(fā)采取相應措施;一些教師考慮自己評定職稱、薪資待遇等各方面福利得失決定是否參與輪崗。各方都站在自身利益最大化角度執(zhí)行政策。例如，骨干教師被推向農(nóng)村薄弱學校勢必會分散重點學校的優(yōu)質(zhì)師資，學校領(lǐng)導者為保護自己學校的利益，將骨干教師留在校內(nèi)，把其他普通教師輪崗至薄弱學校，被選派的教師難以緩解薄弱學校的緊急問題，教師輪崗難以將平衡教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展的作用最大限度地發(fā)揮[3]（8）。

（三）政策體系有待健全

一個完整的政策體系包括總政策、基本政策和具體政策[2]。在教師輪崗相關(guān)政策的制定中，政策制定者提出了總政策及一些基本政策，鮮有制定有關(guān)輪崗教師參與要求、福利待遇、職稱評定等具體政策，根據(jù)“縣管校用”的原則，制定具體政策的權(quán)力被下放至各地教育行政部門甚至學校，相關(guān)基礎(chǔ)政策與具體政策缺損，政策執(zhí)行者對教師輪崗政策中諸如教師福利待遇、人事管理等選擇性執(zhí)行，損害學校及教師利益，在一定程度上降低了輪崗教師的積極性，參與輪崗教師消極對待，薄弱學校的教學質(zhì)量因輪崗教師的抵觸心理而下降，導致教師輪崗難以完全達到義務教育公平的本質(zhì)要求[4]（61-64）。

（四）監(jiān)督與激勵機制有待完善

教師輪崗政策是一項涉及多方的教育改革，政策的實施需要通過有效的監(jiān)督機制及激勵機制提高執(zhí)行效率，達到理想的政策效果。完善的監(jiān)督機制可以及時發(fā)現(xiàn)政策制定和執(zhí)行中的問題，進行糾正。激勵機制是促進教師輪崗政策高效運行的重要方式之一，優(yōu)厚的福利待遇、考慮并解決教師實際困難及清晰的人事管理等激勵機制，提高了參與輪崗的教師的工作熱情，有利于達到預期政策效果。但在政策實際實施過程中，監(jiān)督和激勵機制尚有缺失，例如，部分政策執(zhí)行者根據(jù)相關(guān)文件中“評定高級職稱的教師原則上要有在薄弱學?；虼迓鋵W校任教一年以上的經(jīng)歷”等表述，擴大政策條規(guī)外延，將教師是否進行過輪崗作為能否進行職稱評定的必要標準之一，少數(shù)參與輪崗的教師僅僅想通過輪崗獲得職稱，并非自愿，這就違背了輪崗初衷，扭曲了政策目標。

四、教師輪崗政策實施建議

（一）優(yōu)化政策目標

教師輪崗制政策執(zhí)行效率低下，一部分原因在于政策目標與政策能力不符。教師輪崗制政策想要實現(xiàn)的目標過于龐大，政策承載能力不足，面對難以完全實現(xiàn)的總政策目標，政策執(zhí)行者可能缺乏動力，消極執(zhí)行政策。教育行政部門應正確認識教師輪崗制政策的目標，通過試點，了解教師輪崗制政策實際實施狀態(tài)，適當調(diào)整目標，保證政策目標在政策能力限度內(nèi)，有效執(zhí)行教師輪崗政策。

（二）消除利益沖突

教師輪崗制政策涉及多個相關(guān)方，難以兼顧各方利益，政策相關(guān)者為了維護自身既得利益不受損害，往往會規(guī)避不利于自身的政策。為了避免各方利益沖突影響政策執(zhí)行效率，教育行政部門應建立健全消除利益沖突機制，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上對目標群體的既得利益進行充分了解，找到利益平衡點，例如針對教師不愿去薄弱學校輪崗的情況，相關(guān)部門可以通過物質(zhì)獎勵、福利補貼等方式保障教師的生活質(zhì)量和工作質(zhì)量，彌補教師損失的利益，消除教師與教師輪崗制政策之間的沖突。

（三）完善政策體系

從國家層面上看，國家教育行政部門需自上而下確立以促進教育公平為核心的共同教育愿景，在明確教師輪崗制的總政策基礎(chǔ)上，頒布具有共性的基礎(chǔ)政策和具體政策[5]（57-64），例如教師福利待遇的基本標準和輪崗教師人事管理基本制度;從地區(qū)層面來看，各地區(qū)應在理解教師輪崗政策的總目標和基本要求的基礎(chǔ)上，廣泛了解學校真實情況，組織專家及利益相關(guān)各方進行調(diào)研討論，制訂符合實際的具體政策，例如，各地教育系統(tǒng)根據(jù)流入校和流出校的具體情況選拔相關(guān)輪崗人員，創(chuàng)設(shè)相關(guān)流動機制和通道等。國家、地區(qū)共同制訂并實施政策，有利于優(yōu)化政策體系，保證執(zhí)行的有效性。

（四）健全監(jiān)督與激勵機制

教師輪崗制政策的有效執(zhí)行需要健全的監(jiān)督機制保障及完善的激勵機制提高效率。教師輪崗制政策執(zhí)行過程中，從國家到各地區(qū)再到具體學校和教師，需要多方共同完成，在復雜的實施過程中，往往會出現(xiàn)政策執(zhí)行者和目標群體錯誤解讀政策、為保自身既得利益消極執(zhí)行政策等偏離政策原有目標要求的趨勢[6]（50）。因此，教育行政部門通過完善監(jiān)督機制與激勵機制，獎懲并舉，及時糾正出現(xiàn)的問題，對優(yōu)秀行為進行宣傳鼓勵，保證教師輪崗制有效實施。

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