科研院所落實“放管服”下的科研經費管理難點及對策研究

吳可書

（江蘇省中醫藥研究院，江蘇南京210028）

1 研究背景

隨著社會不斷的發展，創新成為現代化國家建設的核心源泉。科技的發展是促進創新的第一動力，每年中央對研發經費投入強度持續提高，以2018—2019年兩年政府公共預算支出公開數據統計計算，科學技術支出每年以14%的速度增長，占總支出的4%。以往，煩瑣的科研管理流程不但沒有良好地把控科研經費腐敗的發生，也阻礙了科研人員自主開展科研活動的腳步，繁冗復雜的科研經費使用法規、細則、流程需要科研人員將很大一部分精力放到開展科研活動以外的工作中去，導致科研工作開展不暢。2018年為了進一步激勵科研人員的積極性、創新性，中共中央、國務院出臺了一系列關于科研激勵政策，包括《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號），某科研院所所處的地方政府也出臺了《關于深化科技體制改革促進高質量發展若干政策的實施細則》，為地方科研院所深化科技改革提供依據。與此同時，科研管理的“松綁”“放權”也帶來了科研經費管控的高風險，由此帶來管控過程中“放”和“管”的一系列新問題，也為科研院所內控管理體系建設提出了新的要求。

2 推進“放管服”政策落地的科研經費管理現狀及難點

目前，科研項目承擔單位，特別是科研院所依據國家及地方出臺的各類科研改革指導意見，結合院所自身的管理需要對科研管理的制度、流程進行了梳理。但由于各科研院所對政策理解不一，再加上多數科研院所屬于體制內單位，行政化管理模式還根深蒂固，仍然寄希望于國家、上級主管單位對科研管理進行統一管理、細則管理。雖然按照國家相關要求，各科研院所出臺了科研管理改革的相關制度和舉措，但將政策落實到位還有一定的差距，甚至僅制定了相關制度，實施尚未到位，僅將“放管服”政策流于形式，在落實過程中出現了不少矛盾和問題，這為科研院所進行科研管理改革帶來了難度。而科研經費管理作為科研管理的重要環節，如何把控對其“放管服”的尺度，平衡和解決由此帶來的矛盾成為科研改革新政策落地的關鍵［1］。

2.1 項目承擔科研單位“放權”與“監管”的矛盾

按照“放管服”科技改革意見的指導和要求，相關科研院所在進行科研經費管理的時候既要遵循科研活動規律和特點，同時也要滿足精簡管理流程。實行綜合預算編制管理，下放預算自主調劑權，在滿足預算總額不變的情況下，科研課題負責人可以根據科研的進展和需求靈活地調整預算；提高間接經費的比例，各科研項目承擔單位可以根據單位自身的情況制定相關制度，確定間接經費的發放和使用范圍，甚至擴大間接經費和直接經費的開支范圍，同時在執行預算、開支科研經費時簡化采購、報銷流程。但是，目前大多數科研院所都屬于體制內事業單位，所使用的資金大部分為財政撥款，一方面“放管服”政策賦予科研人員自主權，另一方面各種審計、巡查、檢查等對科研事業單位科研經費使用監督檢查的重點仍按照不同標準進行，與改革尚未同步，導致項目承擔科研單位使用和管控科研經費時，無法準確把握自主使用經費的管控尺度，明晰其責任主體。

2.2 科研人員的“責任”與“權利”的矛盾

“放管服”政策的出臺是在充分信任的前提下，為了能讓科研人員按照科研活動開展需要靈活有效地使用科研經費，增加科研人員的積極性、激發其創新能力，為科研人員開展研究提供便利，讓其從以往煩瑣的科研經費管理制度中解放出來。但是，在實際政策實施的過程中，很多科研人員“底線”“紅線”意識淡薄。編制的科研經費預算不合理，無理由任意修改預算，即使有預算也不執行，甚至無預算；執行不科學，經費支出不合法、不合規，報銷單據不誠信等問題層出不窮。以某科研院所為例，為了規避報銷簽字大金額流程，故意將同一事項大金額采購化整為零，進行多次拆分報銷。大宗采購科研試劑材料時，以個人的名義與對方公司簽訂合同，沒有意識到需要走相關的手續，認為只要科研需要就可以隨意購買，可以超越單位內控管理制度和流程。一方面是由于科研人員缺乏財務經費管理的經驗，另一方面是科研人員不能正視權利和責任之間的相互關系，只看到了“權利”，未擔起“責任”。

2.3 管理職能部門的“管理”與“服務”的矛盾

科研經費管理涉及管理部門多、流程長，即使放權簡化流程，依然存在多頭管理、配合不力的問題。目前，大多數科研院所在管理過程中行政化色彩濃重，各個職能科室既不愿意承擔科研改革經費管理的權利，也不愿意承擔由此產生的經費管理責任，僅僅滿足于當前的管理模式，不愿意做出改變，缺乏配合溝通，從而使得科研經費使用流程冗長繁復。以某科研院所采購科研實驗試劑為例，涉及科研項目管理部門立項、預算管理部門批復預算、采購管理部門審批與采購流程、資產管理部門登記入庫資產、財務管理部門報銷經費等多道環節，各個管理部門都有自己的流程和要求，只有單獨的信息管理系統，導致信息傳遞不暢，需要多次反復人工傳遞造成延遲，導致科研人員工作效率降低，需要花大把的時間用在走各個職能科室的各種流程中，甚至買一個試劑從需求到付款完成周期達到半年之久［2］。

2.4 財務部門“服務”與“監管”的矛盾

財務部門在管控科研經費的過程中，需要滿足方便科研人員靈活使用科研經費的同時又要滿足各類審計、巡查所要求遵循的各類規定、準則。隨著國家對行政事業單位內控建設要求越來越高，這就要求財務部門在把控經費管理時非常謹慎，不愿意簡化相關的流程，不愿意承擔責任。由于科研經費來源繁多，規定也各不相同，要求財務人員在熟知相關規定的同時更加傾向于明確的條款規定，導致財務人員在審核科研人員使用經費過程中，對科研經費的使用形式上的合規更加注重，對于實質性重視不夠。同時，有部分科研人員對科技改革的“松綁”“放權”理解就是財務部門在審核時的“放松”，導致了科研人員對財務部門監管的誤解。一方面，財務人員無法把控對科研經費管控的度，寧愿監管嚴一點、程序多一點；另一方面，科研人員認為財務人員故意刁難，不愿落實科技改革的精神，做好科技改革的服務。

3 推進“放管服”政策落地的科研經費管理對策

3.1 明晰項目承擔單位主體責任，加強風險防控建設

在“放管服”政策落地過程中，各個項目承擔單位應根據國家的相關政策，結合單位的實際情況，明晰自身項目承擔單位的主體責任，做到科研經費“誰使用，誰負責”的同時，也要承擔自身監管的職責。科研院所要充分信任自己的科研人員，制定激勵放權的政策，但是以信任為前提，不能沒有監督，要充分平衡“信任”與“監督”的關系。科研院所的領導和員工的責任意識是保障科研經費管理的重要環節。作為科研院所領導，對于科研經費的管理要引起足夠重視，意識到自身對于經費管理所擔負的責任，進一步加強自身法人責任意識，強化責任風險意識。同時要創造良好的科研學術環境，完善廉政風險防控體系，明確對各類違規違法行為的處罰措施，做到早預防、早防控，將科研經費風險防控體系作為科研院所的內控建設的一部分，納入單位的整體內控建設體系。以某科研院所為例，在單位科技改革落實過程中，建立科研人員的誠信體系，完善了相關科研誠信制度，為科研人員開展科研工作把好關，并將科研人員的誠信信息納入個人績效考核，對科研人員開展科研活動既是激勵又起到約束作用，提升了單位的內控建設［3］。

3.2 提升服務內涵，提高科研經費使用效率

科研經費管理既要符合財務核查、審計導向的要求，又要符合單位的內控管理需求。科研院所科研經費的使用過程中，需要管理部門的協同配合。由于科研經費的使用過程中牽涉的部門繁多，各個部門應當樹立起項目職能管理部門、財務部門與項目負責人及其團隊一樣是項目的責任主體意識，需要對科研項目的完成實現全過程管理。管理部門在行使自身的管理職能過程中，在滿足自身管理要求的同時盡可能地對課題經費使用者優化服務、簡化流程。對于應該加強監管的部分應該梳理流程，堵住風險；對于可以改善的流程應該適當優化精簡、簡化手續。科研院所的職能管理部門應轉變觀念，改變管理模式和運行方式，確保科研經費管理有效簡便，同時也能促進科研經費使用的合法合規。比如對于科研專用設備的采購，按照改革的精神，某科研院所制定了關于科研專用設備緊急需要采買的流程，科研人員提出申請報科技管理部門，填寫相關的緊急購置設備單據，通過單位OA系統經相關職能科室及領導審批后啟動緊急采購程序，可以通過詢價、比價等方式購置設備，縮短科研專用設備購置流程，滿足科研工作開展的需要。另外，科研院所的財務部門除了加強對科研經費的監管外還應提升對科研人員的服務意識，有的科研院所如有可能，甚至可以配備相關的科研助理人員，或者聘請第三方專業人員，協助科研人員既能合法合規地使用科研經費又能提高經費的使用靈活性、效率性。

3.3 加強制度建設和宣傳，提高科研人員底線意識

科研院所相關職能部門要對科研人員進行相關的培訓講座，讓科研人員能夠具備基本的科研經費管理理念，做到使用經費心中有數。科研管理部門應根據科技改革“放管服”精神，完善相關職能部門的制度及工作細則，并對科研人員需要了解和遵循的工作流程及規范進行宣傳和培訓，讓科研人員有章可循，提高辦事效率。特別是對科研經費管理的“紅線”和必須遵守的法規、細則，應積極對科研人員進行宣講，提高他們的底線意識，改變某些科研人員認為對科研人員的“放權”就是要求財務人員在審核相關支出單據的時候“放松”的錯誤想法，認識到“權利”與“責任”的關系。科研經費的使用和管理，需要科研院所領導的重視和支持，財務、審計、科技等各個職能科室的監管，更需要科研人員的配合。

3.4 借助現代化網絡信息化建設，完善科研經費管理鏈條

科研院所通過一體化網絡建設實現了科研經費鏈式管理也是完善科研院所科研經費管理的內控建設，提高科研院所科研經費管理的有效手段。通過現代網絡信息化建設，如利用科研管理平臺與預算平臺、財務平臺、物資平臺等管理平臺一體化建設，加強科研資金流向的鏈式管理。借助網絡平臺，實現預算實時控制，申購實時查詢，報銷實時到賬，資金情況實時查詢等自助化服務模式。同時，實現電腦網絡平臺到移動終端實時查詢的功能，利用企業微信平臺、OA平臺移動終端實時查詢到各類管理規定、經費使用情況，并通過網絡流程來實現科研經費從編制預算、執行預算、結題管理、大數據查詢等功能，減少人工的干擾和信息傳遞的不暢和失真。利用網絡平臺大數據比對，實現科研經費管控事前、事中的監管和預警。比如財務部門可以通過與稅務、財政等網絡的對接對科研經費報銷的票據進行掃描登記、驗真查重；可以通過報銷人大數據與財務數據比對，及時發現異常支出情況，提前做出預警，防止科研經費的流失，保障科研經費的使用合法合規，為科研經費的管控提供有力保障。