終身教育背景下開放式社區養老路徑的完善
——基于復合治理視角

李 穎

(廣西師范大學，廣西桂林，541006)

20世紀60年代，聯合國教科文組織成人教育局局長保羅·朗格朗在一次關于成人教育的會議上提出了“終身教育”的概念。終身教育伴隨人的一生，實現的是從“搖籃”到“墳墓”的學習，老有所學正是終身教育理念的體現。當然，老年群體的保障還包括老有所養、老有所醫、老有所樂等。在養老領域中引入終身教育理念，能夠較好地幫助大眾樹立正確的養老服務價值觀，提高社區養老的社會認同度，為完善開放式社區養老路徑打下基礎，更高效地推動開放式社區養老的復合治理。復合治理是多中心理論，為社會公共服務提供了新的治理模式。多中心理論的核心是公共事務治理主體的多元協調發展，政府、社會組織、社區都可以成為治理主體。[1]面對新時代背景下老年群體對“老有所學”的價值追求，終身教育背景下的社區養老為開放式社區復合治理打開了新視野。

一、復合治理符合開放式社區多樣化的養老需求

(一)“銀色浪潮”加速了養老需求的增長

隨著老齡人口的迅速增長，養老需求快速增加。我國第六次人口普查顯示，截至2018年底，60歲及以上老年人口總數較2017年增加900萬人。預計到2020年，全國60歲及以上老年人口將增加到2.55億人左右，其中，一半以上的城市老年人有著生活照護、醫療、精神慰藉等養老需求。

老年群體多元化加速了養老需求的多樣化，不同照料程度和照料內容的需求率差異較大，輕度照料需求比重高于重度照料需求。但隨著年齡的增長，兩者的比重趨于一致。[2]住在養老機構的老年人對身體照料、心理照料、疾病照料的需求比獨居老人高；高齡老人對家務照料、心理照料的需求比低齡老年人高；殘疾、患病、智障等老人對長期照料的需求較高，慢性病老人對醫療的需求較高。而身心健康的社區老人對文化養老的需求較高。

(二)養老需求的增長推動了社區養老供給的多元化

養老服務需求的增長對專業化較高的社區養老服務呈現高需求態勢，這必然需要多元化的服務供給。過去，我國社區大多是“封閉社區”，其服務也僅供社區內居民享有，服務供給主體單一。當下，我國引入了“開放式社區”理念，其服務的受眾群體不再僅限于社區內部，而是要求社區內外具有高度融合性，實現資源共享。在增長的養老需求中，日常生活照料與醫療護理已經成為最基本的需求，除此之外，老年教育、文化娛樂等需求也不容忽視。

老年群體需要終身教育，他們從文化養老中追求自我價值的實現。目前，社區文化養老就是將終身學習納入社區養老，目的是在幫助老年人實現自我價值追求的同時提供高質量的養老服務。我國為老年群體開辦老年大學、老年培訓等服務，開設琴、棋、書、畫等相關課程，真正實現了老有所養、老有所學、老有所樂的目標，讓老年人做到了“活到老，學到老”。多樣化的養老需求需要不同養老服務主體供給，這對社區養老服務提出了多元供給的新要求。

(三)養老供給的多元化呼喚著開放式社區養老的復合治理

面對養老供給的多元化，復合治理成為未來城市開放社區的治理模式。復合治理的核心即多元化和聯動性，其目的是提高城市社區養老服務的質量和效率。多元化是指治理主體多元化。在復合治理過程中，政府不再是唯一的權力主體，只要是被合法性認同的主體都可以是權力主體，例如社會組織、社區公民、企業等。[3]聯動性意味著整合聯動，“多方聯動”發揮著至關重要的作用。社區養老服務復合治理的多元化和聯動性包含兩個方面，一方面是社區養老服務治理資源需吸引各方主體參與，形成多元服務，另一方面是通過聯動性重新確定社區養老服務治理流程，打破原有的碎片化服務，將多元主體資源有效整合起來，最大限度地發揮綜合效應，形成開放式社區養老服務的復合治理格局。

二、開放式社區養老的現實挑戰

(一)政府供給主體單一

城市社區養老服務主要依靠行政部門供給，這種單一的養老供給模式已不再適應新時代的發展。財政部門的養老服務供給資金只能用于正常事務，沒有足夠的資金投入到當地的養老服務中。國家衛生健康委員會尚未制定老年人健康服務標準，沒有形成完善的老年醫療健康保障體系。

除老有所養、老有所醫外，老有所學、老有所樂的呼聲也越來越高。我國的老年教育事業涉及教育、文化、監管等多個部門。長期以來，老年教育處于多頭管理的狀態。教育部的工作重點在幼兒園、小學、中學、高中及大學的教育上，對老年教育的重視程度有待提高。文化部門對公共文化服務的資源供給不夠豐富，老年圖書館館藏甚少，對有交流需求的老人也未進行團體交流能力的培養，且團體娛樂活動較少，無法滿足老年人進行終身教育的需求。有的公共監管部門未有效行使監管權力，例如，在養老服務供給的過程中，相關部門未對老年教育進行有效監管。

(二)社會資源缺乏且未進行有效鏈接與整合

社會組織管理方面“越位”和“缺位”現象嚴重。雖然擁有多元的社會資源，但沒有部門對各種資源進行規劃統籌，導致社區人力、物力、財力資源缺乏，社會組織給予的養老服務也無法有效鏈接到社區。伴隨著養老服務需求的增長，社區現存人力、物力、財力出現瓶頸。人力資源缺乏主要表現為以下幾點：一是護理人員短缺。全國老齡辦數據顯示，我國失能老人達4000萬，但護理人員僅為30萬。二是志愿服務人才匱乏。現有的志愿服務多以周邊學校提供的志愿服務為主，他們的服務能力往往較弱。民營企業、志愿組織等擁有志愿服務人才，他們服務能力往往較強，但沒有與社區形成長期的合作關系。三是養老服務人才專業性較弱。現有的養老服務人員大多為“40”“50”人員，缺乏專業性。養老服務培訓出現流于形式、質量參差不齊的現象，導致照護人員缺乏專業性服務知識和技能。

社區養老服務的物力和財力主要來源于社會組織，但目前，社會組織管理體制不完善，資源未實現共享。社會組織缺乏行業規范和監督機制，社會組織沒有統一的養老服務標準，無法保障養老服務質量。監督機制的缺失不利于養老服務的可持續性發展。社會組織資源信息未實現共享，無法針對當下的需求提供相適應的社會資源，其給予的資源易造成重復，導致效率低下。由于缺乏對不同社會組織分層、分類以及具體可行的管理辦法，許多社會組織實際處于無人統一管理、無人監管狀態，因此，難以將它們整合并鏈接到社區養老服務中，它們也難以有效承擔養老服務中的責任。

(三)社區治理能力與多樣化養老需求存在不適應的情況

我國社區養老服務供給不夠精準。現有的養老資源大多處于傳統范式中，無法與多樣化的養老需求相適應。當前，社區治理能力普遍較弱，對現有資源未進行有效利用。社區養老資金未花在“刀刃”上，用于養老人才培訓、專業設施設備的資金較少。社區未發揮現有的場地優勢，老年人文體保健設施處于閑置狀態，很多設施陳舊，無人維護，無人使用。文體保健設施對老年人沒有起到應有的作用。社區各部門之間缺乏復合聯動，行政部門、人事部門和宣傳部門沒有形成一套完整的管理體系。

面對老年群體多樣化的養老需求，我國社區治理能力現代化水平無法滿足老年人“老有所學”的自我價值實現，豐富的社會教育資源無法嵌入社區養老服務，也無法進行即時共享，尚未形成統一完善的養老服務教育信息交流平臺。有的社區雖有自己的信息平臺，但多用于簡單事務的管理，沒有涉及養老教育的相關內容，忽視了“老有所學”的價值理念。在大數據時代背景下，社區電子政務能力仍較弱，未形成全面的組織管理體系，導致現有資源無法實現共享，新資源無法及時更新。

三、復合治理視野下開放式社區養老路徑的完善

(一)明確政府各部門責任，實現政府主導的多元協作治理結構

要明確政府各部門的分工，實現多元主體協調發展，為開放式社區養老提供多樣化服務。財政部門要堅持效率優先原則完善養老服務政策，針對地方經濟發展水平的差異，允許當地部門用少量的公共財政資金進行引導，吸引社會資本的參與。[4]國家衛生健康委員會應制定老年人健康狀況的建檔標準體系，對養老服務對象及養老服務者的情況進行記錄，為老人的長期健康奠定基礎。醫保部門要及時落實住院后的經費問題，幫助經濟困難的老人實現老有所醫。教育、文化、監管等部門要幫助老人實現老有所學、老有所樂，將終身教育理念融入養老服務。教育部門與文化部門要共同商量符合老年人生理特征的終身教育路徑，以“老有所學”為目標，滿足不同背景的老年人的終身學習需求，加大“老有所學”的建設力度，實現全民教育終身學習。文化部門要在“老有所學”的基礎上，為老年人搭建“老有所樂”的需求平臺。公共監管部門要在養老服務中發揮監督評估的作用，既對服務對象評估，也對養老服務提供者進行評估，適時對服務評估體系做出相適應的調整。各部門精準定位自己的職責，在養老服務中進行多元協作治理，會更好地推進開放式社區的復合治理。

(二)整合社會資源，實現多元主體協調發展

充分發揮基層社區在整合人力、物力和財力方面的優勢，實現多元主體協調發展。社區要加強與各社會組織的合作，有效利用社會資源，實現多元主體的合作治理。一是利用大學資源培養養老服務專門人才。大學要培養適應為老服務及具有終身學習理念的專門人才，提升學生志愿服務隊伍的質量，讓學生形成正確的養老服務價值觀，增強自我職業價值認同。同時，在學科上要形成多層次、廣覆蓋的教學體系，加強對養老服務領域的知識拓展。二是民營企業要按照政府制定的政策、養老服務供給標準保證市場機制下社區養老服務的質量。[5]三是利用社會慈善資源，弘揚社會慈善意識，創新勸募和捐贈方式，開通多種慈善捐贈渠道，以推動養老福利事業和慈善事業的良性互動。

建立社會組織管理委員會。開放式社區養老離不開社會組織的積極參與，對社會資源進行整合是多樣化養老服務供給的關鍵之一。要有一個獨立部門對社會組織進行統籌，對現有社會組織的區域、渠道、資源進行分層分類，有效發揮各社會組織的優勢。在養老服務供給上，社會組織要建立制度標準，形成完整的管理體系，避免重復供給的弊端，有效對各組織資源進行統籌。

(三)打造養老服務教育信息化網絡平臺，實現開放式社區復合治理

打造社區養老服務教育信息化網絡平臺，在利用好社區內部現有資源的同時引入社會資源，實現開放式社區養老。要有序安排人才的分層、分類培訓項目，使其擁有專業的技能，滿足服務對象的多樣化需求。同時，可引進社會組織的豐富資源，積極與社區周圍的三甲醫院及志愿組織合作。在老人的文化精神娛樂方面，社區要與社會志愿組織或學校合作，定期舉辦文娛活動，以滿足老人的精神需求。

實現開放式社區養老服務多元主體協助，需要引入符合時代發展的社會“新”資源，打造養老服務教育信息共享交流平臺，如網絡圖書館等。要緊跟大數據時代的節奏，以互聯網信息技術為支撐，為老人提供即時的教育信息。實現養老服務的開放化，需要打造復合型養老服務體系平臺。平臺的頂層要由政府牽頭，民政、教育、文化等多部門共同參與，各部門將與老年人相關的大學教育、衛生教育、健康教育、生活教育、文化教育等書籍、信息資料等通過平臺進行整合匯總，建立全面的老年人教育管理系統。[6]平臺的中層應充分吸納符合標準的民營企業和社會組織加入，市場和社會組織的動態信息要及時在平臺上呈現，這有利于政府進一步了解其服務的內容和質量。平臺的終端要與群眾連接，使群眾能通過平臺反映個人需求。政府應第一時間對群眾需求做出回應并實施積極的解決方案。通過信息技術聯結，在政府協調引導下，市場和社會組織要及時將手中的教育資源與群眾養老需求掛鉤，真正實現供需平衡。