論政府在保障外賣餐具安全中的角色與價值

●付學銅 南麗軍

互聯網時代的突出特征是快速化與便捷化，所以在大數據的推動下，經濟發展過程中的生產、交換、分配、消費等經濟環節發生了深刻的變化，O2O 產業應運而生。互聯網+餐飲服務是互聯網經濟的重要組成部分和基本形態之一，相應的外賣行業形成了自己的產業鏈條：餐飲業——第三平臺——消費者，而外賣餐具成為此主產業鏈的延伸支鏈，被忽視的程度就大大增加了，眾多唯利益驅使的生產者在此進行利益牟取，外賣餐具安全問題也就在社會中逐漸顯露起來，滋生出產業亂象。當消費者的合法權利和基本利益受到損害時，會尋找責任承擔者為他們負責，政府會被自然地納入考慮范圍。在認同理論視角之下可以總結出，“當公眾對政府認同度較低時，就會對政府的一切行為產生激烈的排斥，將所有危機事件都歸因于政府”，“人們開始把屢屢出現的食品安全、醫療藥品安全、交通安全等問題，都慣性地歸因于政府”，立足于責任層面來說，社會民眾在責任歸屬模糊時，“政府就該包管一切”的思想意識也同樣會將其加在政府身上。因此外賣餐具安全作為新的公共問題，引發了公眾對于政府責任的思考與探討。

一、外賣餐具安全問題的產生緣由及其研究價值

（一）外賣餐具安全問題的產生

外賣餐具安全問題的產生是社會發展過程中的產業現象。所謂外賣餐具安全問題，根據詞源解釋可以定義為：在快餐的外送服務中由其附帶餐具對消費者造成各種形式的威脅、危險、危害或損失的問題。食品安全問題是當下國家關注的重點民生問題，黨的十九大報告明確提出：“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。這是黨中央著眼黨和國家事業全局，對食品安全工作作出的重大部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大任務。”不久前，官方媒體稱，當下的眾多外賣餐具與廢品回收站以及部分醫院使用后廢棄的醫療用具之間建立了違法違規的產業鏈條，將其進行“廢物利用”，成為外賣消費者手中的外賣餐具。此事件使社會民眾對外賣產業再次產生質疑，但是這也并沒有對外賣產業的發展造成影響，然而其背后的安全隱患仍然需要解決。在外賣食品本身安全性得以保證的情況之下，其外賣食品附屬品——外賣餐具的安全同樣要受到重視和保障，從而才能使食品安全工作做到全方位、多層次和立體化。

（二）外賣餐具安全問題產生的原因

外賣餐具安全問題產生的原因是多元的，是各種不同因素產生作用的結果。從主體的多樣性角度看，消費者、餐具生產商、外賣平臺、外賣商家、政府等與此問題都具有密切聯系。

其一，食品安全領域“新”問題的不顯著性。外賣餐具安全問題經3.15 維權渠道曝光后走進社會公眾的視野，引發了社會輿論，產生了對外賣行業新的質疑與討論。在外賣餐具亂象之前，“黑作坊”外賣生產一度把外賣食品安全問題推向社會輿論頂端，同時政府也在此背景下開展了一批違法商家的清理與處罰，在食品安全領域進行了以此大的行動。問題的解決伴隨著新問題的產生，對食品安全的高強度監視讓不法者尋求新的“商機”，外賣餐具安全在食品安全的掩護下開始成為外賣產業下新的食品安全問題。外賣餐具雖然不是直接食用的部分，但與食品安全息息相關，同樣也被輕易忽視，它與食品直接接觸，其安全性直接影響了外賣視頻本身的安全狀況。即使是外賣的附加產品，其制作材料、衛生狀況、存放場所等都會產生食品安全隱患，威脅消費者的生命健康。

食品安全是民生領域的重要關注點，“吃的安全是最基本的”。在當下這個新的社會背景下，我們也應該全面看待食品安全問題，餐具安全問題是食品安全的重要組成部分，“關乎安全的問題沒有小問題”，不能因為問題的微小而被忽視，要全面建設食品安全系統工程，全方位解決人民最關心的問題。

其二，經濟利益驅使各環節生產者作出違法行為。“經濟人假設”認為人都是為了獲得并爭取更大的經濟利益, 一切行為都是為了最大限度地滿足自己的利益，經濟活動都是以利潤為導向，進行生產活動。外賣行業是以互聯網為依托的經濟形式，相比于線下實體，穩定的市場環境和良好的經濟生態對其產業發展更加重要。外賣餐具的生產者為了縮減生產成本，在生產要素中選擇了低廉原材料，對使用過的餐具甚至醫療用具進行再利用，向外賣商家提供“黑色餐具”。當有質量問題的外賣餐具進入市場后，會與安全餐具在價格上具有明顯差距，部分外賣商家同樣會因為經濟利益而選擇低廉的餐具，尤其是絕大多數的餐具都是免費贈送的情況下，只能通過縮減餐具成本來保證經營收入，但是忽視了低價背后的安全隱患。這種行為缺失滲透在不同行業之間以及行業內部，存在于整個經濟鏈的各個環節，擾亂了市場秩序，降低了新產業形式的社會信度，為互聯網經濟的發展設置了阻礙。市場經濟的動態性和靈活性激發了經濟活力，同時為某些不良生產主體的行為缺失提供了方便，導致市場自發性，這是導致外賣餐具安全問題出現和發展的直接性原因。

其三，新時代政府轉型與角色轉變引發的矛盾境遇。進入新時期后，為進一步促進社會整體發展，政府也在探索自己的角色定位與職能轉變，從而釋放對于社會自主性的束縛，其中最重要的就是市場自主性。政府與市場的關系問題是政府行政職能轉變的重要關注點，如何把握政府的宏觀調控與市場的自我調節之間的平衡以及理清政府與市場關系成為其重要任務。當下我國經濟發展進入新的階段，面臨新環境、新機遇、新挑戰，因此政府要實現與時代特征的耦合，轉變自身職能，構建新型政府。在經濟職能方面，政府進一步給予市場自主權，改變“公共經濟巨物”角色，依靠市場的本身能力推動經濟的發展。互聯網經濟在其依托載體上看存在虛擬性，因此不法經濟行為在角色轉型的關鍵期掌握便利條件，以此謀取非法利益。政府在實現自我轉型的過程中處于矛盾境地，這種矛盾源于政治同經濟的適應行為與企業非法經營行為或利用法律漏洞的投機行為之間的矛盾。

外賣餐具安全問題正是在政府轉型的關鍵節點所產生的經濟違法行為，職能轉變與角色轉型中的矛盾境遇是外賣餐具安全關鍵性原因，政府也是解決該問題的重要主體。該問題具有復雜性，同樣具有不顯著性，然而餐具安全問題的解決不容忽視。外賣餐具安全的改善是我國食品安全問題新的方面，是改善和促進民生的重要舉措，更是推動我國互聯網+餐飲服務的關鍵環節。

（三）外賣餐具安全問題研究的重要性

外賣餐具安全問題在我國當下的經濟發展以及社會穩定方面都產生了重要影響，引起社會民眾的廣泛關注。外賣餐具安全是食品安全的新“問題”，其對消費者身體健康的危害，以及政府在保障安全中的角色認知和采取的有效措施，都是社會公眾關注的重要方面，因此其研究具有較強的重要性與必要性。

首先，有利于拓展食品安全認知視角，全面保障食品安全。外賣餐具問題經過曝光后被納入外賣食品安全領域面臨的新危機。保障食品安全是黨和國家關注民生、改善民生的重要層面，“對食品安全零容忍”的態度讓飲食安全得到提高。加強食品餐具安全研究可以將食品安全的內涵更加豐富，同時可以拓展對于食品安全的認識范圍，將餐具安全引入其中，全面保障食品安全，解決社會所關注的社會民生的焦點問題。

其次，有利于深化消費群體安全意識，保證人民生命健康。當下在對社會群體（以大學生群體為例）的調查中發現，對于外賣餐具安全問題的認識程度不高，安全意識不強，通過對于外賣餐具安全的研究，可以加強宣傳，深化消費者群體對于外賣餐飲行業甚至整個食品安全領域的認識，從而可以做到全方位認識食品安全問題，提高自身安全意識，保障身體健康等合法權益。

再次，有利于約束外賣產業違法行為，提升政府監管效力。外賣餐具安全問題是在外賣產業鏈中衍生出來的產業亂象，加強“政府在保障外賣餐具安全的角色與價值”研究，可以矯正當下外賣產業的餐具亂象，同時可以約束整個產業中存在的違法經濟行為，加大監督管理力度，提升政府的監管效力，從根本上提高國家治理能力，完善國家治理體系，從而推動外賣產業的健康發展，進一步激發產業活力。

二、政府在外賣食品餐具安全保證工作中的角色和責任

（一）什么是政府責任

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民當家作主是我國政治體制的重要特征，政府等一切國家機關都由人民選舉產生，受人民監督，對人民負責，也就產生了與其權力相對應的政府責任。“政府責任就是指政府對選舉其產生的公民所應承擔的責任，是政府組織及其成員在社會治理中所履行的由法律和社會所要求的職能和義務。”因此，政府的責任是以保障公民利益為基點的，同時圍繞著這個基點展開一系列管理活動與行政行為。政府責任應當深化進政府的核心要義之中。在我國社會生活中的各個方面，政府是所有責任主體中最受關注的，也是社會危機事件的重要參與者，甚至是主導者。“作為國家權威表現形式的政府具有與資本主義國家不同的政府責任，從大的范圍來說，政府的責任主要分為兩大類: 即對人民的責任和政府內部的責任。”外賣餐具安全問題所引發的公眾輿論和信任危機其背后的責任明顯傾向于前者。

互聯網背景下的社會生活呈現出更強的復雜性與多變性，因此政府責任的內涵與要求需要進一步拓展和深化。具體來看，“對政府工作提出更高的要求和挑戰，各級領導干部必須補足‘互聯網+’模式下的執政短板，加快出臺與‘互聯網+’發展相適應的法律法規，并加強網絡信息安全的監督和保障”，這些都是政府行使行政職能、擔負自身責任的新形勢與新要求，從而推動信息時代下政府責任的豐富性與全面性，最終以保障公民權利和維護社會長治久安。

（二）當下在外賣餐具安全問題中政府責任與角色定位

外賣餐具安全問題所引發的社會危機引起了社會的廣泛關注，同時也引起了對于經濟發展新常態下，互聯網＋餐飲服務發展方向的思考，以及餐具安全問題中政府責任的探討。“一般而言，我國的政府責任是以政治責任、法律責任、道德責任的形式體現對人民負責和對法律負責的根本要求的。”因此，責任的多樣性決定了身份的多重性。政府作為社會生活的重要主體，在保障外賣餐具安全中起扮演的角色是多重的，應當全面認識到政府責任的復雜性。因此，準確及時的角色定位與角色轉變，是政府承擔自身多種責任的重要前提。

第一，政府是安全標準的制定者。外賣餐具安全標準是其安全與否的重要衡量依據，只有標準的確立才能保障其他一切檢查監督工作的進行。政府作為國家意志的執行機構，在保障外賣產業平穩運行以及外賣餐具安全方面有權利且有義務制定相關的安全標準，確保相關參與主體在合法的范圍內開展經營活動，同時讓消費者的切身利益能夠得到保障。安全標準的制定并不是限制外賣產業的發展，而是將其引入正確的發展軌道，否則終會被互聯網產業的發展所淘汰。

第二，政府是安全標準執行的監督者。安全標準的建立與完善是為了更好地服務于圍繞著安全問題展開的實踐過程。政府將安全標準制定發布之后，同樣需要對安全標準的執行質量進行監督，將效果進行反饋，對出現的新問題與新狀況，可以及時納入安全標準的完善體系之中。

第三，政府是安全檢查的執行者。合理的安全檢查是保障外賣餐具安全的另一重要手段。相比于安全標準的制定與標準的執行監督來說，政府的安全檢查具有更強的介入性，而這種介入性是政府合法擁有的，更能挖掘出參與者深層次的發展狀況。合理高效的安全檢查是推動良好產業生態形成的最直接的保障。

第四，政府是安全責任的主導者。“從政府和社會的關系上看，政府是社會管理的總機關”，在整個外賣產業中，外賣餐具從生產、運輸、存放、使用等各個環節都可能存在安全隱患，而且其中涉及的參與群體十分復雜，需要政府進行宏觀調控。安全責任的保障是一個系統工程，工作復雜且難度較大，政府需要在多方面工作中進行疏導。安全標準的制定、執行監督與安全檢查都體現出政府是安全責任的主導者。

三、政府解決外賣餐具安全問題的幾點建議

政府作為社會經濟發展的行為參與主體之一，在當下外賣行業出現的餐具亂象中同樣扮演著重要角色。為了保證互聯網經濟的良性穩定發展，必須發揮政府在經濟發展中的作用，推動我國新時代經濟的高質量發展。

（一）發揮科學的宏觀調控作用，引導市場建立行業標準

政府與市場的關系問題是我國社會主義市場經濟中普遍存在且十分重要的矛盾統一體，正確把握“看得見的手”與“看不見的手”的互補作用是激發我國經濟發展活力的有效手段。以外賣行業產生的餐具安全、食品安全等問題為代表的互聯網經濟亂象，也是政府與市場關系動態變化的產物。互聯網信息時代帶來了新一輪“經濟革命”，而健全的行業標準是推動新興經濟形式向好發展的前提與基礎。外賣行業處于一個發展期，甚至進入了繁榮期，在此背景下，更需要與發展現狀相匹配的行業標準對其發展進行規范，避免出現“食品安全危機”“外賣餐具亂象”等行業問題。在政府職能轉變與市場活力持久的雙重背景下，行業標準的決定性主體依然是市場本身，通過市場來對不合格的經濟參與者進行淘汰，同時政府科學的宏觀調控加以引導，形成利于外賣行業發展的餐具使用標準。以上海市為例，作為全國的經濟中心，其經濟的發展始終保持在我國前列，滬寧杭經濟圈也是新時代互聯網經濟孕育的溫床，因此也是外賣行業發展的先驅者。上海對于外賣行業的發展保持著敏銳的“嗅覺”，在外賣餐具的使用方面進行了規范統一，在2018 年形成《餐飲服務（網絡）外賣（外帶）用紙碗通用管理規范》等標準，“本標準通過對餐飲服務（網絡）外賣（外帶）用送餐袋的質量與安全規定，進一步提高網絡餐飲服務的食品安全”，對于外賣行業的發展約束更加全面規范，促進了外賣產業在上海以及滬寧杭地區的穩定發展，推動外賣行業的“新陳代謝”，政府在其中的引導作用不容忽視。

（二）完善相關法律法規，建立剛性約束機制

完備的行業規范是其行業發展的內生動力，然而完善的法律法規是其行業健康發展的外部約束，二者剛柔并濟，共同作用。全面依法治國是中國特色社會主義的顯著標志之一，也是社會主義市場經濟發展的客觀需要。時代的推進推動法律的演變，社會的發展推動法律的發展，O2O 外賣運營模式作為大數據時代與互聯網的產物，帶著時代性與先進性，因此它與其他經濟形態的區別性，也就決定了必須有相應的法律產生，進行強制性的規范與約束。法律與道德相輔相成，然而法律卻有著道德不具備的強制性，在經濟領域，一方面需要自覺遵守經濟道德，也就是行業自身形成的行業規范，另一方面更需要相應的經濟法律來進行強制力約束。

為順應當下經濟發展狀況以及進一步加強食品安全建設，國家食藥監總局在2017 年公開發布了《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》，其中針對餐具的要求標準有部分涉及，但是并不細致，與當下的真實狀況并不匹配，無法推動經濟基礎的穩固與發展。這就要求以政府為主導，推動相關法律法規的建立與完善，針對餐具生產商、外賣商家等不同生產主體的生產、選擇進行約束，甚至可以形成專門性法律，不斷適應發展現實，形成具有強制性的剛性約束機制，同軟性行業標準相輔相成，提高外賣餐具質量，達到安全標準，維護消費者生命安全與合法利益。

（三）建立政府與消費者的溝通機制，拓寬雙方互動渠道

政府在維護市場秩序，保障外賣餐具安全質量的同時，也應當加強同消費者之間的互動和聯系，建立起完備有效的溝通機制，更好地解決相關問題。當下政府越來越注重公民的政治參與，鼓勵人民自覺參與政治過程，保護自己的政治權利以及其他利益。隨著時代的發展，公民的政治參與水平和意愿較之前得到了明顯的提高，尤其在與民生領域相關的問題上，越來越多的人維護自身權利，表達自己的合法訴求。

溝通機制的建立是一個系統性工程，方式多樣、時間周期長、效果顯現慢，但卻是整個措施架構中必不可少的組成部分。首先，政府是餐具安全標準的制定者，是相關安全法律法規形成的重要主體，但在這個過程中也需要吸收采納消費者的建議，豐富相關體系，使得決策科學化、民主化，加強約束力度；其次，政府的監管者角色也需要消費者群體的協助，這就需要政府拓寬監督舉報渠道，建立起消費者評價機制，幫助政府加大對于外賣食品餐具安全性的監督力度，清除不良商家，凈化產業生態。建立與完善政府與消費者之間的溝通機制，一方面可以激發積極政治參與者發揮自身作用，另一方面可以提升政治冷漠者的政治參與意識，但是對于經濟產業本身來說，仍然是以“形成良好產業生態，保障產業穩定發展”為最終旨規。

（四）加強環節排查與把關，綜合提升政府監管效力

O2O 外賣產業在發展的過程中逐步形成了支鏈眾多的龐大產業體系，因此外賣餐具安全問題的產生就滲透在整個產業體系的各個環節，因此政府的指導與監督工作需要更加細致與嚴密，將監督檢查工作做細、做牢，最終加強政府在外賣產業尤其在餐具安全問題上產生影響作用。

注重餐具安全問題的復雜性，針對各個環節，層層把關。產業體系的龐大決定了問題的產生與解決的復雜性，每一個部分都可能成為安全問題的漏洞點，因此政府需要建立嚴密的監督體系，引入不同政府部門以及社會組織、志愿服務等群體進行合作，通過“精準監督”的有效方式，讓外賣產業的每個參與環節都摒棄外賣餐具安全問題，做到“層層合格，環環達標”。注重餐具安全問題的靈活性，采用綜合方式，著力提升政府監管效力。由于問題的多變性，政府需要做好危機管理方案，避免問題的突發而產生不可控損失。減少形式檢查，將監督工作做到實處，重點提升政府監管效力，做到“監督有作用，管理有效果”，避免將監管工作形式化、機械化。

四、結語

“互聯網＋”的經濟發展模式在未來仍然具有很多發展空間，也是經濟發展的重要方向。O2O 外賣產業引發的“餐具安全問題”等經濟亂象應當被重視并解決。政府作為社會治理的重要主體，其價值與責任十分重要，著力提升政府監督和管理的效力，推進國家治理能力與國家治理體系現代化的建設歷程。整體的行業參與者、公眾消費者的配合與支持是工作開展的催化劑，因此政府做出相關舉措的同時，應當逐步建立商家、政府和消費者三者協同共擔的外賣餐具安全保障體系，全面加強網絡餐飲服務的餐具安全與食品安全建設，推動互聯網+餐飲服務行業形成自我凈化、發展向好的產業生態。