PPP 環保產業基金的應用研究

●胡 蓉

近年來，隨著我國生態環境問題日益嚴峻，加速了環保產業的發展步伐，政府出臺了一系列相關政策，支持環保產業的發展，為其創造了良好的市場平臺。但是，當前我國的環保產業投資機制還存在不少缺失，很大一部分環保項目尤其是在資金方面存在較大缺口的環保基礎設施建設工作的開展，因為在融資環節遇到重重困難，對于該產業的發展造成了極為不利的影響。作為一種全新的金融工具，產業投資基金的建立為環保事業的發展開辟了一條新的融資渠道。然而，產業基金屬于一種單一化的金融工具，對于非高利潤環保項目的投資問題尚未得到有效解決，對于上述問題在PPP 模式與產業基金有機結合的形勢下，得到良好解決。

一、PPP 環保產業基金應用的特征與優勢

PPP 環保產業基金最大優勢在于把產業基金和PPP 模式兩種模式的優點及于一身，緩解使一些環保企業因利潤較低，而爭取不到投資款的尷尬。因受益于在政府的信用背書以及項目監管制度，所以一些社會上的資金開始流入，再加上財政部門的配合進一步撬動了資金杠桿，從而解決了資金問題；由于產業基金的影響額，一些環保企業逐漸加入，外部市場也開展引入制度，技術層面得以解決，生產效率顯著提高。基金設計項目則采用將項目整體打包的方式，促使整個產業鏈和生態園區都成為了利潤來源，這樣可以使利潤低的項目和利潤高的項目整體盈利均衡，帶動一些利潤低的項目，也能具備發展潛力，從而使即使是利潤低的項目也可以在循環產業和區域經濟中發揮重要的作用。因此PPP 環保產業基金對我國環保產業的發展方面具有很多良性的影響。正是這些明顯的優勢才使得政府、社會、環保企業更加關注PPP 環保產業基金的發展。

政府：大力發展環保事業是我國政府的高度優先事項，因為必須利用有限的金融資本投資，推動社會性資本和個體投資于環境保護行業，而PPP 環保產業基金被認為是一種好工具。

環保企業：環境保護行業市場的崛起所面臨的商業機會使得很多企業都熱衷于嘗試。但由于存在著許多風險，如法律環境，資本限制，研發投資。PPP 環保產業基金提供了政府信貸批準方面的便利、在法律和合同條款約束上都有法可依，再加上產業基金的支持，企業對這種模式很感興趣。此外，PPP 環保產業基金將融資體系、建設過程、運營技術相結合，企業不再對某些微型企業采取消極的態度，而是根據自身的優勢積極參與到工業鏈的整個過程，特別明顯的是，采用現代化的商業模式以及延伸產業鏈的設計這種現代化商業模式，直接提高了利潤，對循環經濟、工業鏈的優勢以及生態環境協同效應的影響尤為明顯。

社會資本：隨著我國房地產市場投資和新經濟的放緩，社會資本也在探索著投資項目，環境保護行業是陽光產業，符合公共道德和公共利益，社會性資本也有加入環境保護產業的動力。投資是風險與回報之間的權衡，因為PPP 環保產業基金通過項目打包的方式，將各方的優勢匯聚到了一起，大大提升了投資回報率，所以吸引了很多社會性資本。

二、PPP 環保產業基金應用的基本條件

（一）PPP 環保產業基金模式的融資動因

就政府方面而言，自從2014 年財金76 號以及發改投2724 號文頒布以來，PPP 環保產業基金模式在我國社會經濟發展中掀起了不小波瀾。在土地財政“轉角點”的區域，PPP 環保產業基金作為緩解地方債務壓力的有效工具，為各地區政府發展帶來了新的希望。就政府方面而言，由于環保產業具有投資大、回收周期長、項目體量大等特征，環保工程建設、項目推進都需要巨額資金的支持，其發展增加了地方政府的經濟壓力，因此，開展社會和政府之間的資本合作，成為必然發展趨勢，PPP 環保產業基金模式出現不僅可以增加經濟增長內動力，還能夠對社會經濟資本投資渠道進行創新和拓寬。在這一社會大環境下，PPP 環保產業基金模式成為最有價值、最火熱的環保產業發展形勢。

（二）PPP 環保產業基金模式的效益

PPP 環保產業基金模式的效益在于：全程合作、風險共擔、利益共享。因而優勢顯著，經濟效益主要體現為以下幾方面：

從政府方面分析：一方面是通過PPP 環保產業基金來分擔政府的財政負擔，緩解政府環保項目融資壓力；而且可以從一定程度上減少政府對微觀事物的干預，對政府職能轉變起到有效的促進作用，讓其可以在產業整體發展的監管與規劃層面投入更多精力。

PPP 環保產業基金模式的應用，對于環保產業相關基礎設施建設，如環保、能源、交通等領域，尤其是在生產建設方面PPP 環保產業基金模式相較于傳統經濟模式門檻有顯著降低，為企業的發展提供了更好空間和平臺，對非公有制經濟活力起到了進一步激發作用。

三、PPP 環保產業基金應用的制約因素

目前為止我國在PPP 環保產業基金建設和發展方面還處于探索階段，從目前PPP 環保產業基金項目發展的狀況來看，PPP 環保產業基金項目占總項目數的比例一直處于較低水準。在達成初步意愿的項目中，能夠進一步完成簽約的比例同樣不高。所以仍然有諸多的制約因素導致項目的難以實施。

（一）缺乏相關配套制度保障與統籌，增加項目運作難度

缺乏相關的法律法規和國家層面的技術支持是目前我國PPP 環保產業基金項目發展的主要原因。現有的法律法規和相關部門之間的行政沖突經常存在于項目的實施中，在《行政訴訟法》和《政府和社會資本合作模式操作指南》中都有相關的規定，決定在是否能夠提起民事訴訟或者勞動仲裁在簽訂的經營合作發生爭議和沖突時。因此相關部門針對PPP 環保產業基金合作指南存在的爭議和各種解釋分別制定出臺了《政府和社會資本合作模式操作指南》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的法律法規。

（二）第三方專業評估不足，決策缺乏科學依據

我國當前的項目技術，相關的法律規定以及財務相關的機構都比較缺失，另項目缺乏充分的評估，政府方面簽約的人才也表比較缺失，不能完全的保證項目按規劃進行和決策的科學性。然而PPP 環保產業基金項目本身的方案設計具有較強的復雜性，主要因為PPP 環保產業基金模式的應用會涉及到各行各業，環保項目能否實施，是否具有可行性，還需要政府財政部門進行專業的監管和規劃，同時，也離不開第三方專業機構的論證評估。例如，某市的污水處理廠在項目實施中，相關論證不充分有關部門沒有精準地確定項目的收益率，其他方面也未考慮周全，導致項目實施中增加了不必要的成本。

（三）契約精神欠缺，阻礙PPP 項目發展

在以往的一些案例中，政府為了降低自身融資壓力，吸引更多投資，通常會做出超出自身能力上限的承諾，然而又不履行承諾也不拒絕履行合作的約定，嚴重缺失了契約精神，給項目帶來諸多不利影響。因此相關部門的失信行為也是導致PPP 項目實施效果不佳的原因之一。

（四）成熟盈利模式尚在探索，各方參與度有待提高

在PPP 環保產業基金模式實際應用中社會資本參與度適中不高的因素主要有以下兩方面：一方面，政府推出的大部分環保項目屬于非優質項目，不符合社會成本追求的高收益、低風險目標，從而社會資本可選擇性較少。另一方面，PPP環保產業基金項目中公益項目居多，從而導致現金流受政府的不確定性預算不精準，收益率普遍下降，從而制約了社會資本的積極參與性。

另外金融機構的參與度也不是很高，原因如下：目前的PPP 環保產業基金項目普遍缺乏相應的管理模式，操作指南和方案指導建議，金融機構無法融入參與。在政府項目上，基本都是依靠土地抵押和承諾函來和商業銀行進行合作，但是商業銀行是靠抵押擔保來確保資產質量，無法適應當前的風控管理機制和貸款審批流程。缺少相關的法律法規和風險分擔的機制，從而導致金融機構大多保持觀望狀態承擔了較大的風險。

四、結束語

雖然目前PPP 環保產業基金項目面臨著相關制度配套不足、第三方評估不足、契約精神不足、盈利模式有待完善等問題，但是可以通過上文所述的優化策略進行完善。總體來看，PPP 環保產業基金模式的發展前景仍然較為樂觀。該模式在環保事業發展中具有顯著優勢，其出現和應用有效促進了我國環保產業的發展，為解決環保投入資金缺口大的問題起到積極作用，充分順應了我國可持續發展戰略以及產業變革趨勢。