煙草企業圍標串標防控維度研究

●杜 彬 蔡巧燕

黨的十八大以來，國家煙草專賣局黨組按照黨中央全面從嚴治黨的戰略部署，逐步強化規范管理工作，始終堅守規范管理“生命線”不動搖。近年來，行業規范管理工作緊盯重大工程項目、重要物資采購領域廉潔風險防控，狠抓招標采購突出問題和關鍵環節監管，立新規，出實招，破難題，有效推動“三個保障機制”落地。

然而，當前行業規范管理工作質量不高問題普遍存在，重點是招標采購方面，“真招實招”不到位，圍標串標等花樣百出，操作不規范。如何強化圍標串標風險防控，有效治理頑疾，促進招投標工作公開公平公正，打好重點領域廉潔風險攻堅戰，成為值得思考和研究的問題。

一、事前維度：重視標前準備工作

招標前期的準備工作，是公開招標能否順利進行的前提和基礎，也是確保企業采購工作能夠科學規范、價格合理、質量過關的關鍵所在。嚴格按照招投標相關法律和行業規范管理相關制度來開展標前的各項工作，盡可能地降低準入門檻，擴大公示范圍，從而讓更多的投標人參與投標，增加投標人的串通投標的機會成本，增加合謀的難度，從而最終實現招標人的效用最大化。

（一）強化代理機構管理，明確具體違規責任

招標代理機構在招標采購工作中起著非常重要的作用，高質量的招標代理能夠保證招標活動的合法性和科學性。西方經濟學中有一個“經濟人假設”，是指每個人都是以自身利益最大化為目標。采購過程中的當事人、投標人和招標代理機構也不例外，利益的驅使可能促使他們串通投標，因此加強招標代理機構的管理顯得尤為重要。煙草企業在與招標代理機構簽訂招標代理委托合同時，應著重將招標人、投標人串通及有行賄、索賄及受賄等行為的列入違規情形，明確違規責任，切實防止招標代理機構違規操作，促使代理機構規范化運行。

（二）把好招標文件編制，合理制定游戲規則

合理設置資格條件。投標人資格設置應與項目具體特點和實際需要相適應，條件的設置不應過高，并符合法律要求，以防止投標人過少而產生流標的現象。按照法律和行業規定，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇，嚴禁為意向中的特定投標人予以“度身招標”。同時設置限制性規定，對投標人資格進行限定：與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的法人、其他組織和個人，不得參加投標；單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標；在“信用中國”等平臺上查詢到投標人有失信記錄的，限制其參與投標。

推行資格后審制。資格審查分為資格預審和資格后審。在實踐中，煙草行業應大力提倡公開招標采用資格后審，不建議采用資格預審方式，如確需采用，也建議采用合格制。這是因為資格預審，雖然能夠事先確定合格投標人，減少評標工作量，但是這也為圍標串標的操作提供了時間和空間條件。而資格后審，則是把審查的權力交給評標委員會，凡是滿足招標公告條件的潛在投標人都被允許參加投標。與其相比，資格后審在公開程度、競爭的廣泛性和公平性方面都有較大的優勢，從而使得更多的競爭者有機會參與投標，為圍標串標的操控增加了難度，更能體現招標的公開公平公正。

明確最高限價。投標人之間的串通投標行為會對最終招標成交價格造成影響。設定最高限價能夠有效控制采購成本，降低投標人由于串通投標而獲得的“額外利潤”。最高限價是招標文件的重要組成部分，是招標人能夠接受投標人的最高限價。實踐中投標人如果高于最高限價，其投標將被否決。最高限價的設定，能夠有效控制中標價格，提高透明度，防止投標人惡意哄抬標價而損害招標人的利益。

（三）做好招標公告發布，確保工作公開透明

競爭是市場經濟的基本特征之一。只有在市場上存在多個滿足需求的目標，并不少于最低競爭數，進而采購能夠形成有效競爭。因此，招標人要設法吸引更多的投標人參與競標，以形成競爭博弈。發布招標公告，是公開招標的顯著特征之一，也是公開招標的第一個環節。招標人選擇在何種媒介上發布，直接決定了招標信息的傳播范圍及受眾面，影響到招標的競爭程序和效果。《中華人民共和國招標投標法》明確規定，招標人采用公開招標的，應當發布招標公告。依法必須進行招標的項目的招標公告，應當通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發布。除以上規定外，煙草行業還規定，招標公告應在兩家省級以上媒介發布，以保證招標信息發布有盡可能廣的覆蓋面。值得注意的是，無論選擇在那種媒介上發布，其在媒介上發布的信息必須一致，以保證信息的準確性、真實性和全面性。

二、事中維度：重視開標評標管理工作

開標評標是公開招標的重要環節，若有程序不到位，把關審查不嚴格，評標不規范，會給圍標串標提供有利的空間，也不能夠及時發現圍標串標行為。

強化專家信息保密管理。評標委員會作為評標的權力機構，具有決定項目預中標的權力，同時也承擔著公平公正評標的責任。然而，評標專家信息的泄露，就會破壞公平競爭機制，可能使投標人有足夠的時間做“功課”，使評標專家被“各個擊破”。《中華人民共和國招標投標法》第三十八條規定，招標人應當采取必要的措施，保證評標在嚴格保密的情況下進行。任何單位和個人不得非法干預、影響評標的過程和結果。因此，招標人加強對評標委員會信息的保密管理是法律賦予的權力和義務。評標專家抽取應“宜遲不宜早”，專家確定的時間距開標的時間間隔越長，就會容易走漏風聲，投機者就有機可乘。一般情況下，采購辦應在監督部門的監督下，在開標前24 小時隨機抽取評標專家（特殊情況除外），并強化采購管理人員的保密意識，嚴防評標專家信息外泄。

強化開標程序管理。開標是招投標活動應當遵循的公開原則的體現，以確保投標人提交的投標文件與提交評標委員會評審的投標文件是同一份文件。在規定時間和規定地點開標，嚴禁接收遲到投標人的投標文件。開標時宣讀開標紀律，并由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況。加強投標保證金管理，投標保證金由投標人賬戶電匯至招標代理機構管理的保證金專用賬戶，嚴防投標人圍標串標。當眾拆封所有投標文件，及時唱標，并如實記錄開標過程以及投標文件的唱標內容，以加強招標人和投標人之間，以及投標人與投標人相互之間的監督。

強化評標專家管理。《中華人民共和國招標投標法實施條例》第四十九條規定，評標委員會成員應當依照招標投標法和本條例的規定，按照招標文件規定的評標標準和方法，客觀、公正地對投標文件提出評審意見。然而，評標專家不履行職責，不按照規定對不合理低價進行質詢、判定，或者不對投標文件異常一致涉嫌圍標串標的情況進行認定等問題時有發生。強化評標專家的管理，以問題為導向，完善相關制度，明確評標專家的權利和義務，選擇業務能力強、工作作風實的員工入選內部專家庫，以追責問責促內部評標專家履職盡責；加強外部專家的動態監督管理，對違反評標紀律，不認真履行義務，不按照招標文件要求評標的社會評標專家，將限制參與本單位非依法必須招標的招標項目評標。

三、事后維度：重視標后監督工作

建立完善的標后監管制度是有效規范招投標行為，堵住管理漏洞的重要手段，以真正把“真招實招”落實到位。

在合同管理上求實效。招投標合同管理有利于維護企業在合同履行過程中的合法權益，提升經濟效益，促進企業的可持續發展。招標采購合同的訂立、履行、變更、解除、轉讓、終止等均為招標采購合同管理的主要內容。把握關鍵環節，精準梳理風險點，完善合同管理制度，制定管控措施，強化法規、審計、財務部門的審核職責；及時與中標人在中標通知書發出之日起30 日內簽訂書面合同，嚴禁出現背離合同實質性內容的其他協議，以保證招標結果落到實處。

在專項檢查上做文章。煙草行業采購金額大、內容多、支出多，若有圍標串標等不規范行為發生，極易產生腐敗，影響行業經營秩序。因此，加強采購領域的規范管理工作就顯得尤為重要。規范管理部門是行業采購管理工作的主要監管部門，需要狠抓招標采購突出問題和關鍵環節的監管，明確操作流程，規范權力運行，開展專項檢查，強化圍標串標風險防控，提高采購規范管理工作質量。同時凝聚監督合力，紀檢、審計、財務、法規、規范各個監督部門構建聯合監督的協助新模式，各部門專長互補、互相借力，切實形成“大監督”的工作格局。

在供應商庫管理上下功夫。針對供應商圍標串標等違法行為，煙草行業建立了“黑名單”制度，這是防范采購風險，加快建立招投標誠信體系建設的具體表現。而發揮制度的關鍵在于落實。嚴格供應商庫管理，經查實供應商在項目招投標中存在圍標、串標等行為的，立即列入為不良行為記錄，并禁止或者限制參與本單位的招投標活動。同時及時上報國家局，建立起信息共享和聯合懲戒機制，真正把有不良行為的供應商攔在煙草采購大門之外。

遏制招投標過程中圍標串標行為是一項長期性、系統性工作，從長期來看，需要行業上下共同探索和努力，及時發現和制止投標者的圍標串標行為，完善制度、強化管理、創新舉措，使其成為“高風險、高成本”的違法行為，從而真正推進煙草企業采購工作的公開公平公正。