甘肅省地方政府隱性債務(wù)化解研究

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方政府隱性債務(wù)問題逐漸凸顯出來，并且成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要因素，如何有效治理地方政府的隱性債務(wù)，對于地方政府顯得異常重要和緊迫。本文以甘肅省地方政府隱性債務(wù)為研究對象，通過對甘肅省地方政府隱性債務(wù)規(guī)模以及可償債能力的分析，為甘肅省地方政府隱性債務(wù)化解提供合理有效的對策建議。

關(guān)鍵詞：隱性債務(wù);存量規(guī)模;償債能力;債務(wù)化解

一、引言

2018年8月《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》和《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法>的通知》的下發(fā)，說明國家對隱性債務(wù)問題比之以往更加重視起來，通過對各地隱性債務(wù)規(guī)模的摸底估算，要求地方政府對與隱性債務(wù)可能引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)采取有效的應(yīng)對措施。

本文試圖通過現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析甘肅省地方政府隱性債務(wù)的狀況，測算出截至2018年末甘肅省地方政府隱性債務(wù)存量規(guī)模，并探討對于有效化解甘肅省地方政府隱性債務(wù)可能會(huì)用到的各類方法。

二、甘肅省地方政府隱性債務(wù)規(guī)模測算

2015年新《預(yù)算法》的正式實(shí)施，明確規(guī)定發(fā)行地方債是地方政府融資舉債的唯一合法渠道。2018年8月《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》的下發(fā)，更是對地方政府隱性債務(wù)的范圍做出了明確的規(guī)定，即地方政府除了在法定債務(wù)限額內(nèi)舉借的債務(wù)，以其他任何形式舉借的債務(wù)均屬于地方政府隱性債務(wù)的范疇（王潤北，2018）。

（一）地方政府隱性債務(wù)的測算方法及本文采用的方法

對地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的估算的方法一般有以下三種;一是從舉債主體的角度來測算，二是從資金的來源的角度來測算，三是從資金的使用投向的角度來測算。

1、從舉債主體的角度測算隱性債務(wù)

從舉債主體來看，在不考慮中長期政府違規(guī)財(cái)政支出的情況下，地方政府隱性債務(wù)主體主要包括地方融資平臺(tái)、政府投資基金以及ppp工程項(xiàng)目公司。除此之外，一些地方國企由于會(huì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的建設(shè)，因此也會(huì)具備一定的融資功能，從而也會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)的一部分;還有隨著社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支缺口不斷增大導(dǎo)致需要通過大量財(cái)政補(bǔ)貼的這部分資金也是屬于地方政府隱性債務(wù)構(gòu)成的一部分;政府本身也會(huì)形成一定的隱性債務(wù)，主要體現(xiàn)在對國有企業(yè)彌補(bǔ)虧損而形成的。基于以上分析，從舉債主體的角度來測算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模簡單來說就是將上述各舉債主體所產(chǎn)生的隱性債務(wù)加總即可。

2、從資金來源的角度來測算地方政府隱性債務(wù)

從資金來源的角度來測算地方政府隱性債務(wù)主要是通過分析地方政府舉債渠道來測算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展與推廣以及其他各類金融創(chuàng)新項(xiàng)目的出現(xiàn)，地方政府融資渠道除了通過融資平臺(tái)發(fā)行地方地方政府舉債之外，PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)、政府基金、城投債、銀行貸款、融資租賃和非標(biāo)融資方式等都屬于地方政府債務(wù)舉債渠道（姚煜等，2019）。在上述的地方政府債務(wù)舉債渠道中，對于PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)和政府基金等融資方式，在具體實(shí)際操作運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)類似于兜底回購、固定回報(bào)等一些違規(guī)行為的出現(xiàn)，這些都會(huì)成為地方政府隱性債務(wù)的一部分。因此通過資金來源的角度來測算地方政府隱性債務(wù)就是將上述分析的各種融資渠道所形成的隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行匯總即可。

3、從資金使用投向的角度測算地方政府隱性債務(wù)

地方政府隱性債務(wù)不論是由哪些舉債主體舉借的，也不論是由哪種渠道形成的，這些債務(wù)最終都會(huì)用于項(xiàng)目投資上，而一旦用于項(xiàng)目投資，則都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的資產(chǎn)，并且這些資產(chǎn)主要包括棚戶區(qū)改造、保障性住房以及扶貧等一些基建項(xiàng)目。因此只要從社會(huì)基建項(xiàng)目投資總額中扣除掉包含地方政府債券在內(nèi)的國家預(yù)算內(nèi)資金、承接基建工程建設(shè)的企事業(yè)單位及相關(guān)部門的自有資金、市場化主體籌措的債務(wù)資金三個(gè)主要科目后，就可以對地方政府隱性債務(wù)規(guī)模做出一個(gè)大概的測算。

通過對三種測算方法的對比分析，本文將從資金來源角度進(jìn)行測算甘肅省地方政府隱性債務(wù)，主要是通過分別計(jì)算銀行貸款、城投債、融資租賃和非標(biāo)融資方式這四類融資渠道所形成的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，再將上述四個(gè)渠道所形成的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模簡單加總可得出甘肅省地方隱性債務(wù)總規(guī)模。

（二）甘肅省地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算

本文對于甘肅省地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模是通過從資金來源角度來測算的，對于PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)以及政府基金等渠道形成的地方政府隱性債務(wù)不納入測算范圍，就只通過對銀行貸款、城投債、融資租賃和非標(biāo)融資方式這四類融資渠道所形成的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行測算，并且需要假設(shè)通過這四類來源渠道投向項(xiàng)目建設(shè)的債務(wù)資金和投向城投的債務(wù)資金全部形成地方政府隱性債務(wù)。

1、銀行貸款類

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2013年披露的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，城投平臺(tái)從銀行的貸款規(guī)模達(dá)到9.7萬億元，同一時(shí)期金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)貸款余額約為68萬億元，占比為14.265%。因此可以認(rèn)為銀行貸款中將來大約會(huì)有14.265%流向了地方政府，并且全部形成了地方政府隱性債務(wù)。假設(shè)此占比保持一定的穩(wěn)定，甘肅省2018年末銀行貸款余額大約為1.91萬億元，則甘肅省地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為0.2725萬億元。

2、城投債類

城投債又稱“準(zhǔn)市政債”，因?yàn)榘l(fā)行城投債主要是用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目建設(shè)，所以認(rèn)為由于發(fā)行城投債所形成的債務(wù)應(yīng)全部納入地方政府隱性債務(wù)中。通過對WIND數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)分析可知，2018年末甘肅省城投債的發(fā)行余額約為0.077萬億元，從而2018年末甘肅省由于城投債所形成的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為0.077萬億元。

3、非標(biāo)融資類

由于各省市對于非標(biāo)融資的相關(guān)數(shù)據(jù)披露較少，本文對于甘肅省地方政府隱性債務(wù)中由非標(biāo)融資所形成的隱性債務(wù)的測算，主要通過分析非標(biāo)融資形成的隱性債務(wù)的投向，得出了由非標(biāo)融資形成的隱性債務(wù)大多投向了一些基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸及不動(dòng)產(chǎn)建筑等基建領(lǐng)域，因此計(jì)算甘肅省截至2018年末由于非標(biāo)融資來源形成的隱性債務(wù)規(guī)模是以2018年甘肅省基建投資總額為基礎(chǔ)，利用非標(biāo)融資形成隱性債務(wù)占全國基建投資的比例計(jì)算加總而得到。2018年末全國由信托貸款產(chǎn)生的隱性債務(wù)總額為2.748萬億元，由委托貸款產(chǎn)生的隱性債務(wù)總額為4.326萬億元，分別占2018年全國基建投資的15.94%和25.10%。2018年甘肅省市基建投資額大約為0.179萬億元，因此計(jì)算得甘肅省由非標(biāo)融資形成的信托貸款隱性債務(wù)額大約為0.029萬億元，而委托貸款隱性債務(wù)額大約為0.045萬億元。因此，甘肅省2018年末由非標(biāo)融資形成的總隱性債務(wù)額約為0.074萬億元。

4、融資租賃類

通過對2018年融資租賃業(yè)發(fā)展報(bào)告的分析，2018年底全國融資租賃合同余額為約6.65萬億元，基建占了其中大約40%，其規(guī)模約為2.66萬億元，占全國基建投資的15.43%，而2018年末甘肅省基建投資額約0.179萬億元，則甘肅省2018年末由融資租賃形成的隱性債務(wù)額約0.028萬億元。

通過上述分析可知，截至2018年末由銀行貸款、城投債、融資租賃和非標(biāo)融資類融資手段形成的甘肅省地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為0.4515萬億元。

三、甘肅省地方政府償債能力分析

對于地方政府的償債能力，相關(guān)研究人員普遍認(rèn)為地方政府財(cái)政收入和地方政府性基金收入（主要是土地出讓金）是最直接也最為主要的償債資金來源（俞喬等，2016）。除此之外，由于地方政府的隱性債務(wù)用于投資會(huì)形成一部分的資產(chǎn)，盡管這部分資產(chǎn)的流動(dòng)性不強(qiáng)，變現(xiàn)能力也較差，但在最終償還債務(wù)時(shí)，對于地方政府的償債能力還是有一定提升的，因此地方政府還需考慮國有企業(yè)凈資產(chǎn)、國有企業(yè)非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)等方面的狀況（范為，2016），但由于地方國有企業(yè)凈資產(chǎn)、國有非經(jīng)營性資產(chǎn)及資源性資產(chǎn)這部分難以估計(jì)。故本文在分析甘肅省地方政府隱性債務(wù)可償債資產(chǎn)主要從（1）地方政府財(cái)政收入和（2）地方政府性基金收入兩部分來分析。

（1）甘肅省地方政府財(cái)政收入主要包括：稅收收入、非稅收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。其中稅收收入主要包括土地增值稅等地方稅收收入和增值稅與所得稅等地方與中央共享稅稅收收入，非稅收入主要包括專項(xiàng)收入、罰沒收入以及行政事業(yè)性收費(fèi)等。2019年甘肅省地方政府稅收收入為577.6億元;非稅收入為272.6億元，中央補(bǔ)助及調(diào)入資金為3370.2億元，2019年甘肅省地方政府財(cái)政收入合計(jì)為4220.4億元，但是財(cái)政收入大多都是必要性的公共支出，并且需要做到收支基本平衡，因此實(shí)際上能用于償還隱性債務(wù)的額度并不大，如2019年甘肅省地方政府財(cái)政剛性支出為3956.7億元，外加政府債券還本、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及上解中央支出等，總支出量為4187.3億元，收支總量相抵可結(jié)轉(zhuǎn)收入33.1億元。

（2）地方政府性基金收入：指地方政府及其所屬部門根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)向社會(huì)征收基金、收費(fèi)以及出讓土地等方式取得的收入，其中土地使用權(quán)出讓收入是最主要的構(gòu)成（高珂等，2020）。2019年甘肅省地方政府性基金收入為519.2億元，外加中央補(bǔ)助、上年結(jié)余、政府專項(xiàng)債券收入等，收入總量為973.6億元，政府性基金預(yù)算支出為774.8億元，若加上政府債券還本支出及調(diào)出資金等，支出總量為939.5億元。

通過上述分析，可以看到2019年甘肅省地方政府可用來償還隱性債務(wù)的財(cái)政性資金大約為67.2億元。

四、甘肅省地方政府隱性債務(wù)存量的化解路徑

對甘肅省地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的估算以及對2019年甘肅省地方政府隱性債務(wù)可償債能力的分析，發(fā)現(xiàn)甘肅省只通過財(cái)政資金來化解地方政府隱性債務(wù)會(huì)存在一定壓力的，尤其是當(dāng)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生惡化時(shí)，對于每年能夠有效化解一定的隱性債務(wù)對于甘肅省地方政府來說是有一定困難的。因此本文提出了以下化解甘肅省地方政府隱性債務(wù)存量的對策建議。

（一）安排財(cái)政資金償還，開源節(jié)流，雙管齊下，增強(qiáng)償債能力

首先，拓寬財(cái)源需要甘肅省地方政府大力進(jìn)行招商引資，全力引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并及時(shí)促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級以培植壯大財(cái)源;其次，狠抓財(cái)政收入需要依法加強(qiáng)稅收征管和非稅收入管理，努力挖掘潛在收入，將超收部分可用于償還部分隱性債務(wù)，同時(shí)提高國有土地使用效率，增加“土地財(cái)政”收入。再次，嚴(yán)控支出需要認(rèn)真研究對接中央、省重點(diǎn)資金安排方向和扶持政策，努力爭取脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目資金的補(bǔ)貼，減輕重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)支出壓力，同時(shí)，牢固樹立過緊日子的思想，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束力度，大力壓減一般性支出，保障政府剛性財(cái)政支出（林世權(quán)，2018）;最后，加強(qiáng)對一般公共預(yù)算資金建設(shè)項(xiàng)目和大型活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、政府性基金和預(yù)算外資金建設(shè)項(xiàng)目、政府性融資建設(shè)項(xiàng)目以及其他財(cái)政性資金建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)評審及追蹤問效，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用（李升，2018），對項(xiàng)目評審和績效評價(jià)結(jié)果較差或支出進(jìn)度較慢應(yīng)在次年部門預(yù)算中予以削減，將削減的資金用于償還隱性債務(wù)。

（二）盤活閑置國有資產(chǎn)，為化解政府隱性債務(wù)提供更大助力。

盤活國有資產(chǎn)不僅是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一步，也是化解地方政府債務(wù)的重要資金來源。甘肅省地方政府可以通過對國有資產(chǎn)的細(xì)化管理，采取多種方式盤活閑置資產(chǎn)，加大存量資產(chǎn)整合力度，提高存量資產(chǎn)的利用率，向民生產(chǎn)業(yè)及地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)靠攏（封北麟，2018）。從而有效盤活國有資產(chǎn)，為化解政府隱性債務(wù)提供更大助力。

（三）盤活財(cái)政沉淀資金，促進(jìn)提高資金使用效益，切實(shí)把錢用到刀刃上

財(cái)政沉淀資金通常是指在財(cái)政收支過程中，由于尚未安排預(yù)算或已安排預(yù)算，部分財(cái)政資金按照預(yù)算使用但沒有使用或沒有完全使用，從而在財(cái)政賬戶上并沒有實(shí)際支出，資金仍然擱置在賬戶里的現(xiàn)象（黃紹軍，2016）。甘肅省地方政府也是有大量的財(cái)政資金沉淀下來，盤活沉淀的財(cái)政資金，增加資金的有效供給，對于甘肅省地方政府償還政府隱性債務(wù)是非常有必要的。

（四）借新還舊的二次置換或者債務(wù)展期

雖然債務(wù)展期或借新還舊實(shí)質(zhì)上是解決流動(dòng)性問題，是用時(shí)間換空間的舉措，不能從根本上化解地方政府。但是債務(wù)展期或借新還舊是更為可能的暫時(shí)緩解地方政府隱性債務(wù)問題，降低地方政府還債壓力（姚煜等，2019）。因此甘肅省地方政府在償還隱性債務(wù)資金缺乏時(shí)，是可以暫時(shí)通過債務(wù)展期或借新還舊來緩解償債壓力，對單筆金額較大的隱性債務(wù)，通過延期展期，錯(cuò)開還款高峰;對使用成本較高的隱性債務(wù)，可以通過新舊債置換，降低還款壓力。

（五）調(diào)整舉債主體、進(jìn)行城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型來化解隱性債務(wù)

甘肅省政府可以通過積極地方融資平臺(tái)公司的整合、轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步使其從投資開發(fā)型向市場經(jīng)營型轉(zhuǎn)變（曾子炎，2018）。對有穩(wěn)定經(jīng)營收益的融資平臺(tái)公司做好債務(wù)處置、資產(chǎn)核查、人員崗位安排等工作，增強(qiáng)自身造血功能，消除政府隱性擔(dān)保，實(shí)行其風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，阻斷風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)。對于財(cái)務(wù)狀況極差，已經(jīng)資不抵債的平臺(tái)公司或空殼公司按照市場經(jīng)濟(jì)方式開展破產(chǎn)、改制、分流工作，以此來達(dá)到有效化解部分存量隱性債務(wù)。

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作者簡介：

張百婷，女，1994年12月，甘肅靖遠(yuǎn)，西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)研究生，研究方向稅收理論與實(shí)踐。

（西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院? 甘肅? 蘭州? 730000）