自然資源資產管理與國土空間規劃淺析

楊遠志

摘 要：根據聯合國環境規劃署（UNEP）和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導讀本）》對于自然資源的定義和解析，所謂的自然資源，就是指一些天然存在的、有使用價值的、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和。在實際生活中，自然資源扮演著橋梁和紐帶的角色，對社會經濟發展具有十分重要的作用，因此，加強并完善對自然資源資產的管理，符合我國社會發展的需求，同時也能促進其與空間規劃和經濟發展之間的協調，從而保證我國社會的健康、穩定。

關鍵詞：自然資源資產管理;國土空間;規劃策略

引言

生態文明體制改革自十八大之后逐漸展開，作為生態文明體制的重要組成部分，自然資源資產管理體制———適應于法治實踐的需要，逐漸開始改革征程。設置統一的自然資源資產管理和自然生態監管機構成為改革的必然路徑。2018年3月21日，根據新頒布的《深化黨和國家機構改革方案》，在整合各部門職責的基礎之上，統一設立自然資源部，行使對自然資源開發利用和保護活動進行監管的職責。不過，自然資源資產管理體制一設立，還存在著內設機構如何設置，舊有體制殘存的弊端，新設體制需要注意幾個方面以及路徑的選擇等問題，亟待進一步探討與完善。

1自然資源管理面臨新挑戰

《深化黨和國家機構改革方案》賦予自然資源部“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”（簡稱“兩統一”職責）。自然資源部履行“兩統一”職責，需要整合與重構機構改革前割裂或交叉的職責，面向“山水林田湖草”生命共同體，從國土空間全覆蓋、開發利用全生命周期全局視野進行管控和治理，實現統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，建立國土空間規劃體系并監督實施，對自然資源開發利用和保護進行監管。新時代自然資源管理工作要樹立“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個生命共同體”等理念，不斷優化國土空間開發格局，強化國土空間用途管制，對運用信息技術創新管理和應用服務提出了更高的要求。

（1）實現以資產臺賬為核心的統一自然資源資產管理。通過自然資源資產清查和資產核算，建立統計調查制度及臺賬，摸清自然資源資產家底;通過編制資產規劃、制定年度供應計劃、擬定供應方案、開展市場交易、更新資產臺賬，實現資產監管與收益…管理。

（2）實現以國土空間規劃為基礎的統一用途管制和生態修復。建立分級分類、全國統一的國土空間規劃體系，以自然資源“一張圖”為本底，形成國土空間規劃“一張圖”。以空間規劃為“底盤”，以用途管制為主要抓手，實現國土空間開發保護和國土空間用途管制，開展生態修復，最大限度保護耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等自然生態…用地。

（3）實現數據互通、部門業務協同共享和數據開放。建立縱向貫穿國家、省、市、縣四級的數據互通和聯動機制，橫向聯通相關部門的信息共享和協同機制;面向社會公眾同步提供數據開放服務;推動國家治理能力和治理體系現代化。

2自然資源資產管理與國土空間規劃策略

2.1積極推動資產調查技術方法的發展與創新

資源資產確認和調查是明確自然資源資產儲量與資產管理的重要前提和基礎。相關人員需嚴格按照國家法律規范的基本要求制定完善的標準，保證資源資產確認的科學性。通常，資產必須滿足資產的基本特征，且其可實現貨幣計量，不僅如此，其需具有產權明確和可交易的特征。資源資產調查應以資源調查為基礎，對現有資源進行科學分級、評估和登記匯總。國有自然資源資產統一確權登記時，要科學利用非線性物理學、統計學等，建立資產動態和靜態調查體系，以現代技術為依托做好勘察和盤點工作，不斷研發和創新調查技術方法，從而有效保證自然資源資產綜合信息的挖掘與融合。

2.2健全工作制度，構建完善的工作體系

隨著“多規合一”政策的實施，要想加強自然資源管理與國土空間規劃，我們還必須健全工作制度，構建完善的工作體系，這樣才能更好地利用資源環境承載能力的評價，更合理地進行國土空間的規劃，并不斷優化國土空間規劃的流程，促使整個規劃工作各環節能相互銜接，緊密聯系，進而提高規劃工作的質量和效率，更好地為我國社會經濟的發展提供支撐，不斷增強我國的綜合國力。

2.3協調管理主體與市場的關系

首先，資產管理機構在實現權利確認和分配之后，對自然資源資產進行核查、登記、監測，編制資產負債表，量化自然資源的價值，進行負債存量和增量核算，探索資產的審計制度;其次，管理機構要考慮到資源開發對環境的外部性，永續利用的要求，對資源資產進行合理定價;第三，加強資源稅制理論研究和生態補償等制度建設，管理主體遵循自然資源有償使用的原則，將環境污染的外部成本內部化，進行合理開發利用;第四，進行產權交易市場建設，探索全國范圍內的公共資源交易平臺，按照“統一、開放、競爭、有序”的原則，對各類自然資源產權市場進行清理、規范和整合，制定完善交易規則，保證公平公正的市場交易秩序。最后，自然資源資產體系在傳統自然資源之外，也包括作為生態系統的整體上的環境資源。傳統的所有權四大權能（占有、使用、收益和處分）之上也會產生復合產權的需求（如知識產權），也需要設立相應的管理機構，處理資產市場交易、監管等問題。

2.4協同資產管理的省部級關系

具體管理機構的設置上，省級及以下政府中的自然資源資產管理機構可以以原有的國土資源管理機構為基礎，結合行政區域內不同自然資源分布的特點和產業布局———如濱海濕地，海洋與海島的保護———設置與之相匹配的管理機構和管理隊伍。自然資源部可以在地方進行垂直管理，并與屬地管理相結合，設立派出機構，進行業務指導和監督。自然資源部與各省政府之間，一方面要加強信息溝通，資產管理要協同好財政收入和經濟建設的需求，統籌考慮，合理劃分央地權責，實現協調一致、分工配合和聯防聯動機制;另一方面，在立法和執法過程中要加強監管，完善對干部的自然資源資產離任審計制度，評價考核機制和獎勵懲戒制度，遵守《中辦國辦印發黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，實現對行政人員有效制約，提高行政效率。

2.5加強教育培養，提高規劃工作人員的綜合素養

在實際工作中，工作人員的工作能力直接關系到工作的質量和效率。因此，在完善法律體系、健全工作制度的同時，還必須加強教育培養，提高工作人員的綜合素質。在實際操作中，國土空間規劃部門應組織工作人員進行教育培訓，通過教育培訓提升他們的專業素養，提高他們的專業知識儲備，同時傳授他們相關的法律法規，促使他們能夠科學、合理、準確地判斷資源環境承載能力，進而科學進行國土空間規劃，促進社會的發展。

結語

綜上所述，在“多規合一”政策實施的背景下，自然資源資產管理與國土空間規劃越來越受到人們的廣泛關注，且成為影響我國社會經濟發展建設的重要因素。因此，我們必須了解自然資源資產管理和國土空間規劃之間的關系及存在的不足，采取有效的措施，促進我國社會的發展進步，落實生態文明建設。

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（貴州省興仁市自然資源局? 貴州? 興仁? 562300）