新冠肺炎疫情對交通基礎設施投融資的影響及應對策略

褚春超，翁燕珍，葛靈志，鄒光華

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

新型冠狀病毒肺炎（簡稱“新冠肺炎”）疫情的暴發，陡然增加了我國經濟社會發展環境的不確定性，給正常的社會生產和人民生活帶來了巨大沖擊。交通運輸業是國民經濟基礎性、先導性、服務性行業，是連接生產和消費的重要環節，受本次新冠肺炎疫情影響明顯。從交通運輸生產環節來看，受沖擊最直接、最嚴重的當屬交通運輸服務業，但對交通基礎設施建設投融資的影響同樣不可小覷。本文將回顧歷史上曾經發生的“非典”、“美國次貸危機”等重大事件，對比分析并闡述交通基礎設施投融資受疫情等重大事項的影響特征，剖析新冠肺炎疫情對交通投融資的影響，并結合實際總結經驗，提出具體的應對措施。

1 重大事件影響下交通運輸投資活動的特征

交通運輸，國之重器，是經濟社會發展的助推器、壓艙石。回顧2003年“非典”疫情、2007年“美國次貸危機”等重大事件的沖擊下，交通運輸在關鍵時刻發揮了重要作用，充分展現了交通戰略性產業的責任擔當，但所受影響也是明顯的。

（1）交通投資受重大事件沖擊大

面對區域疫情、經濟危機等重大突發事件，交通投資受沖擊明顯。以公路交通投資為例，在2003年“非典”影響下，當年公路交通基礎設施建設投資增長率降低了4.6個百分點，從2002年的20.3%下降到2003年的15.7%；同樣，受2007年美國次貸危機引發的國際金融危機沖擊，公路交通基礎設施建設投資下降了9.5個百分點，從2006年的13.6%直接降到了2007年的4.1%，到2008年仍處于6.0%的底部區域。2001—2018年我國公路投資與GDP增長率變化情況如圖1所示。

（2）應對重大事件交通投資波動性明顯

交通投資活動受重大突發事件影響較大，在疫情初期投資往往被放緩，出現較大幅度的投資增長率回落，但隨著積極應對、多措并舉，交通投資力度會快速加大，投資增長率增幅明顯，顯著高于同期全社會固定資產投資增長率。如在2003年“非典”期間，公路交通固定資產投資首當其沖受到影響，增長率由2002年的20.3%回落到15.7%，而2004年又快速增加到26.6%；同樣，2007年受全球經濟危機影響，公路交通投資增長率先是由2006年的13.6%回落到2007年的4.2%和2008年的6.0%，在2009年又急速攀升到40.5%，隨后總投資規模保持高位運行。再同期對比看，全社會固定資產投資及增長率的波動性明顯小得多（見圖2）。

（3）交通投資對促進經濟增長作用突出

交通基礎設施建設項目產業鏈較長，可充分帶動鋼鐵、水泥、建材、機械等產業，促進消費，且拉動作用明顯，可促進東、中、西部地區和城鄉各個區域經濟發展，對穩定經濟增長具有十分重要的意義[1]。在傳統發展模式下，投資是拉動我國經濟增長的“三駕馬車”之一，其中交通基礎設施建設投資一直占據重要地位。據統計，2001—2012年間交通固定資產投資在全社會固定資產投資中平均保持6.2%的占比。即使2013年實施新發展理念以來，交通基礎設施建設投資仍保持著約4.9%的占比（見圖3）。據有關投入產出的統計分析，1個單位的交通基礎設施投資拉動1個單位的國內生產總值，其社會總產出乘數為2.84。

圖1 2001—2018年我國公路投資與GDP增長率變化情況

圖2 2001—2018年我國公路投資與全社會固定資產投資變化情況

圖3 2001—2018年我國交通投資在全社會固定資產投資中的占比情況

（4）應對疫情交通投資的效用緩釋

交通投資受“非典”等突發重大事件影響比較大，投資及增長率波動特征明顯，在應對突發事件中積極作為，后期投資增幅明顯，為穩定經濟增長做出了積極貢獻。但按時間序列進一步深入分析發現，在應對突發事件沖擊時，交通投資落地時效性不如其他社會固定資產投資領域，有大約1年左右的滯后緩釋期。如2003年“非典”疫情，高峰期在2003年4月，但交通投資在2004年第一季度仍增長緩慢，直到2004年第二季度以后投資才明顯提速。2002—2004年我國公路交通分季度投資情況如圖4所示。

圖4 2002—2004年我國公路交通分季度投資情況

實踐中，一個交通基礎設施投資項目從決策到落地開工，往往需要歷經多個重要環節、辦理數十項手續，歷經較長的時間周期。以按PPP模式實施的收費公路為例，主要包括的環節和手續有：工程預可行性研究、工程可行性研究（土地預報）、實施方案設計、物有所值評價和財政承受能力論證、社會資本招標、PPP合同簽訂、公司組建（章程、融資等）、初步設計（環評、水保、地質災害評估）、特殊項目的技術設計、施工圖設計、土地報批、建設招標投標、合同簽署、開工報告報批等。據有關機構對交通PPP項目的統計，從政府確定項目采用PPP模式到項目完成社會資本招標，整個過程平均耗時一年，其中還有一些項目因前置要件審批程序多，需要的時間更長，還有些項目因建設資金落實不到位等原因進度更慢。

2 新冠肺炎疫情對交通投融資的影響

當前新冠肺炎疫情對交通基礎設施建設和投融資的影響主要體現在：中央交通專項稅費、地方財政、通行費面臨減收，公路經營者還款壓力加大，吸引社會投資難度加大；物價、人工成本上漲，疊加疫情防控支出，建設成本進一步提高；復工復產有一定恢復期，前期工作難度增大，一定程度上影響建設進度等。

（1）交通專項資金收入面臨下滑壓力，影響交通基礎設施建設的資金供給

在車購稅征收方面，2020年1月全國乘用車零售169.9萬臺，同比下降21.5%，創2005年乘用車市場信息聯席會零售統計以來的最低增速[2]。由于疫情目前仍處于攻堅階段，預計2020年一季度全國汽車銷量下滑20%以上，本年度車購稅收入將面臨較大的下滑壓力。在成品油消費稅征收方面，由于疫情抑制了客貨運需求，將對國內原油及成品油的消費產生不利影響。在港口建設費征收方面，由于短期內疫情對貨物貿易和服務貿易都有一定的沖擊和影響，使得港口建設費的收入也面臨較大的不確定性。此次為支持疫情防控工作，免征民航企業繳納的民航發展基金，預計將減少基金收入100億元[3-4]。

（2）通行費減收壓力顯著增大，將加劇收費公路收支缺口

為抗擊本次疫情，在先后兩次延長高速公路免費通行時間的基礎上，又決定在疫情防控期間免收全國收費公路車輛通行費[5]，這對收費公路運營單位產生巨大的影響，將明顯加劇收費公路收支缺口（2018年全國收費公路通行費收支缺口為4 069億元[6]），使得高速公路債務風險進一步凸顯，也在一定程度上影響到投資人對市場未來的預期，不利于后續新建項目吸引社會資本。

（3）增加了工程建設成本和施工難度，影響工程建設進度

本次疫情對工程復工開工、勞務招聘、施工材料采購、物資運輸、施工安全防控等各個方面產生不利影響，增加了疫情期間的工程施工難度和成本。此外，受到疫情影響，項目工程設計單位、審查單位無法正常開展工作，招投標工作等也面臨暫緩（部分省份初步估計前期工作受疫情影響周期約為1個月）。但考慮到近幾年一季度交通投資占全年比重較小（一般為15%）的規律，特別是北方地區基本沒有開工，如果疫情在一季度能夠得到有效控制，仍然有希望完成全年投資目標。

（4）對交通PPP項目的實施產生不利影響，需要政府方和社會資本方共同協商解決

疫情暴發以來，國務院辦公廳和各地政府部門就疫情防控發布了一系列行政命令，多個省份啟動重大突發公共衛生事件一級響應。這些舉措在有效防控疫情的同時，也將給交通PPP項目的實施帶來不同程度的影響。對于因疫情這一不可抗力事件致使PPP項目無法繼續建設或實施、項目中止建設或運營（事件消除后復工）、項目正常建設或運營但成本顯著增加等情況，需要政府方和社會資本方共同協商解決。

3 新冠肺炎疫情下交通投融資應對措施

立足當前，回望歷史，在發生重大疫情加劇經濟下行風險時期，中央和地方政府都會采取積極應對措施，加大交通基礎設施建設投資力度來對沖風險，充分發揮交通運輸作為經濟社會發展壓艙石的重要作用。針對本次新冠肺炎疫情，中央和地方在發揮交通投融資作用方面也已采取了一系列應對措施，主要有：擴大投資規模、加快重點項目建設、加大財政資金投入及銀行信貸支持、優化項目審批和招投標程序等。

（1）擴大有效投資規模

為對沖疫情影響，一些地方政府提出了增加當年投資計劃的目標，如：浙江省提出發揮政府性投資支撐引領作用，調整政府性投資計劃，擴大投資規模，新增安排約100個省重點項目開工建設[7]；云南提出千方百計擴大有效投資對沖疫情影響，圍繞全年固定資產投資任務目標，綜合交通投資目標增長20%[8]；山東省發布2020年省重大建設項目和重大準備項目名單，強化要素保障等政策支持。

（2）加快推進重點項目建設

2020年2月8日，交通運輸部印發了《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神統籌做好疫情防控加快公路水運工程復工開工建設加大交通投資力度的通知》（交公路明電〔2020〕49號）[9]，要求加快公路水運工程復工。2020年2月11日，國務院常務會議強調在加強疫情防控工作的同時，做好“六穩”工作，及時出臺和落實相關政策，分類有序推動企業復工復產，推動重大項目盡早開工和建設等。在地方政府方面，浙江省提出按照“一項一策”原則，分類分批統籌組織551個省重點續建項目有序復工；江蘇省提出以220個省重大項目建設為抓手，加快在建和投產進度，條件成熟的力爭早開工、早建成、早達效。

（3）加大財政資金投入

地方省份通過加大財政投資力度、財政資金提前下達和提高比例下達、加快政府債券發行進度、國庫先行墊付等方式做好項目資金保障，如：云南省提出增加省級預算內基本建設投資規模，積極爭取中央預算內資金和新增專項債券規模，完善專項債券項目安排協調機制[8]；廣西壯族自治區提出2020年3月底前撥付下達自治區層面統籌推進重大項目資金50億元以上，2020年2月底前將國家提前下達自治區的500億元新增政府債券額度全部發行完畢，在政府債券發行前，對預算已安排的債券資金項目允許通過庫款先行墊付[10]；陜西省提出一季度用于項目建設和產業發展的省級財政資金比例要達到30%以上，對于計劃發行專項債券項目用財政資金先行調度庫款[11]；浙江省提出地方政府債券優先支持2020年6月底前開工建設的醫療衛生、鐵路、機場等基礎設施和補短板項目[7]。

（4）加大銀行信貸資金支持

一些地方政府通過設立補短板投資專項、實行高效的融資模式等方式加大支持，如：浙江省提出國開行浙江省分行建立補短板穩投資應急專項，提供不低于500億元融資總量用于保障2020年6月底前開工和續建的重大基礎設施、重點領域補短板項目，優先向疫情重災區項目傾斜；云南省則繼續實行“發改部門梳理推介、銀保監部門轉送、銀行自主審批”的項目融資模式。中交二航局緊抓中央強化金融支持防控疫情的政策，聯合中信證券等發行了規模2.3億元的“疫情防控ABS”，票面利率2.8%，擬專項用于疫情期間對供應鏈上游民營企業的資金支持，幫扶小微企業有序復工恢復生產[12-14]。

（5）優化項目審批和招投標程序

2020年2月8日，國家發展改革委印發了《關于加強投資項目遠程審批服務保障新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間項目辦理工作的通知》（發改電〔2020〕66號）[15]，要求依托全國投資項目在線審批監管平臺，加強投資項目遠程審批服務；同日還印發了《關于積極應對疫情創新做好招投標工作保障經濟平穩運行的通知》（發改電〔2020〕170號）[16]，要求通過加快推進招投標全流程電子化、全面推行在線投標開標、積極推廣電子評標和遠程異地評標等方式，有序開展招投標等公共資源交易活動。2020年2月10日，財政部PPP中心發布《關于加快加強PPP項目入庫和儲備管理工作的通知》（財政企函〔2020〕1號）[17]，針對本次疫情，提出開設綠色通道，急事急辦、特事特辦，利用網絡、視頻等信息技術，提高服務效率，最大程度減少現場遞交文件材料。

在地方政府方面，廣西壯族自治區提出全面推行容缺審批制度，完善投資項目在線審批機制，加快升級改造公共資源交易平臺，實現全流程電子化招標，在疫情期間開設“綠色通道”，確保工程項目如期完成招標[10]；江蘇省依托全省投資項目在線審批監管平臺，加強投資項目遠程審批服務。

（6）強化土地要素保障

浙江省提出對2020年上半年前能開工的符合條件的省重大產業項目和重點建設項目，可預支新增建設用地計劃指標。

4 應對新冠肺炎疫情促進交通投融資的政策建議

雖然此次新冠肺炎疫情對交通建設投融資的短期沖擊不可避免，但不應過分夸大其負面影響。應當借鑒歷史經驗，積極應對，努力化危為機，通過采取一系列措施，抓住機遇進一步加大交通投資力度，補齊交通發展短板，為保持經濟平穩運行做出積極貢獻，相關建議如下。

（1）強化頂層設計，積極發揮交通投資穩定器的作用

充分發揮交通投資和重點項目建設應對突發事件的風險對沖作用，化解疫情對經濟增長的不利影響，服務做好“六穩”工作。

一是及時跟蹤評估疫情對交通建設投融資的影響，完善應急預案。分析疫情期間交通經濟運行主要指標變化情況、相關交通企業運營狀況及各地在推進交通基礎設施建設中存在的困難和問題，全面評估疫情給交通建設投融資帶來的影響，早作梳理預判，早作分析預警，完善相應的應急預案，強化運行調度，制定相應的交通投融資對策，根據疫情進展漸次推出，做好針對性發力。

二是加快編制和確定“‘十四五’綜合交通運輸規劃”，進一步提振行業投資信心。“‘十四五’綜合交通運輸發展規劃”是全面推進交通強國建設的第一個五年規劃，是推動交通運輸高質量發展的五年規劃。通過明確加大交通基礎設施建設的預期，提振全國交通行業投融資的信心。提早謀劃落實“十四五”規劃項目的前期工作，安排部署一批重大和關鍵性綜合交通基礎設施項目。

三是調整優化中央資金支出結構，精準施策。根據財政事權與支出責任劃分，適度加強中央承擔的支出責任。調整“撒胡椒面”式的分配方式，適當提高支出比例或補助標準，優先保障國家重大戰略項目，加大對涉及服務決勝全面小康社會、決戰脫貧攻堅等項目以及湖北等疫情較重地區符合條件項目的傾斜和支持力度。

四是進一步健全交通建設領域正向激勵機制，充分調動各地積極性。在做好疫情防控工作的同時，對交通建設重大項目開工復工及時、年度目標任務完成情況好、地方投資落實到位、促進社會資本進入交通領域措施有力、交通債務風險防范工作落實有力的地區，進一步加大激勵支持力度，對其具備條件的項目優先列入三年滾動投資計劃、優先安排中央交通建設資金。

（2）穩定并拓寬籌融資渠道，努力破解當前融資困境

在目前經濟下行壓力較大疊加疫情影響的背景下，各級財政收支矛盾將進一步凸顯，也影響到交通基礎設施的財政資金投入，因此要千方百計穩定并拓寬交通建設資金來源渠道，充分發揮交通建設投資對經濟托底的重要作用。

一是穩定并爭取擴大各級財政對交通建設的支持力度，特別是加大地方政府一般債券資金對普通公路等沒有收益的交通基礎設施的支持力度。繼續穩定車購稅、成品油消費稅轉移支付資金、港建費等交通專項資金政策，確保資金能及時足額撥付到位。

二是積極爭取中央財政發行專項建設國債。按照特殊時期、特殊應對的原則，建議參照1989—1991年、1998—2000年財政部兩次發行專項建設國債的模式，發行專項建設國債用于公路、鐵路、機場、水利、環保等重點基礎設施項目建設，充分發揮國債作為宏觀調控重要手段的作用，助力經濟穩增長。在此基礎上，研究建立國家公路建設長期債券制度，探索在中央層面發行國家公路建設長期債券，為公路建設提供長期穩定、風險可控的資金來源。

三是完善地方政府收費公路專項債券制度。在現有地方政府收費公路專項債券的基礎上，爭取建立收費公路長期債券制度。研究探索根據項目全生命周期預期收益、對應資產等因素來確定債券額度，調整當前根據現有通行費和還本付息需求來確定額度的方法，并由目前僅用于新建項目向改擴建項目和存量項目債務結構調整擴展。鼓勵地方在符合政策規定和防控風險的基礎上，盡量多安排專項債券用于項目資本金。聚焦于長期限、低利率目標的實現，根據收費公路項目期限，探索發行收費公路長期債券，實現債券期限與項目期限相匹配。

（3）積極爭取財稅金融扶持，幫扶交通企業渡過難關

受疫情影響，全國多省市實施了交通管控，對相關交通企業的經營、財務狀況和年度經營業績產生了比較大的影響，加劇了企業當前本已十分緊張的收支狀況。同時，為打贏疫情防控阻擊戰，這些交通企業又加大投入、增加人手協助政府部門做好各項防疫工作，為疫情防控做出了積極貢獻。為幫扶相關交通企業渡過困難時期、降低償債風險，建議加大對受疫情影響交通企業的財稅金融等政策扶持力度。

一是采取財政補貼和稅收優惠措施。對受疫情影響辦理納稅申報困難的交通企業，可申請依法辦理延期申報；對確有特殊困難而不能按期繳納稅款的交通企業可適當申請延期繳納稅款。同時，對收費公路經營等企業給予合理財政補貼及增值稅、企業所得稅等稅費的優惠，幫助企業渡過難關。

二是加大信貸支持力度。對相關交通企業實行貸款利率優惠，降低貸款綜合費用。對受疫情影響、遇到暫時困難的交通企業，可設定貸款寬限期，減免逾期利息等，不盲目抽貸、不斷貸、不壓貸，緩解資金壓力。同時積極支持疫情地區和受疫情影響較重交通企業的債券融資需求。

三是對企業相關繳費給予方便。對受疫情影響，面臨暫時性生產經營困難，難以在繳費期內足額繳納養老、失業和工傷保險費的參保企業，可申請緩繳相關社會保險費。

（4）加快做足項目前期工作，盡快形成實物工作量

考慮到疫情對投資的影響具有滯后效應，需要做好交通項目建設各項前期準備工作，使疫情結束后一批重點項目立即開工、復工，形成更多的實物工作量，最大程度降低疫情對交通投資項目前期工作以及后續投資運行的影響。

一是創新和簡化審批方式，推動重點項目盡快開工。鼓勵探索“不見面審批”“容缺審批”模式，同時并聯式推進用地、規劃、環評、安評、施工許可等開工前各項手續辦理，在依法合規的前提下最大限度地縮短交通基礎設施建設項目審批時限，為項目早日開工爭取時間。簡化PPP模式的審批程序、縮短審批周期，對沖因疫情造成的遲滯。研究改進招標方式，鼓勵優先采用全流程無紙化電子招標，推廣電子評標、遠程異地評標和專家分散評標，破解疫情期間招投標停擺的難題，使項目盡快具備施工條件。

二是加快推進交通工程項目復工。在做好疫情防控工作的同時，要創造條件盡早復工。優先保障脫貧攻堅、貫徹落實國家戰略等工程項目，促進有效投資。針對復工過程中出現的施工人員返工難、施工備料難度大、防控壓力大等問題，需要區分各地疫情防控形勢以及條件具備情況，提前謀劃，做實、做細復工方案，并與當地政府及早協調好疫情防控措施，保證施工計劃科學合理。