新冠肺炎疫情下對我國應急交通運輸體系的思考及建議

張改平，李紅昌，蕭 賡，王 超

(1.交通運輸部科學研究院，北京 100029；2.北京交通大學 綜合交通發展研究院，北京 100044）

0 引言

新型冠狀病毒肺炎疫情（簡稱“新冠肺炎疫情”）自2020年1月暴發以來，與2003年“非典”疫情類似，短期內對我國經濟社會發展產生了較大沖擊。由于新冠病毒的傳染性極強，政府采取了各項舉措避免人員流動，如減少外出、減少聚餐、企業延期復工等，造成消費與投資明顯減少。由于大量的經濟活動減少，社會需求被抑制，對我國交通運輸行業生產經營活動也造成了很大的負面影響。據統計，2020年2月2日—2月14日，與2019年同期相比，道路貨運整車平均恢復率下跌55%，零擔貨運平均恢復率下跌超過85%。2019年與2020年春節后零擔、整車物流恢復對比情況如圖1所示，可以看出疫情對道路零擔貨運造成的影響遠大于對整車物流的影響。2020年2月17日起在免收通行費政策的影響下，全國零擔物流和整車物流的恢復率均呈上升趨勢，但是湖北省由于受疫情影響嚴重，全國其他地區至湖北的貨運流量恢復率并未出現明顯變化，如圖2所示。2020年1月10—2月18日，全國鐵路共發送旅客2.1億人次，與2019年同期相比下降48.3%，其中2020年1月25日至2月18日發送旅客量同比下降83.9%[1]。2020年1月10日—2月11日，民用航空累計旅客運輸量為3 724.0萬人次，比2019年春運同期下降38.3%[2]。

應急交通運輸體系是我國應急管理體系的重要組成部分，其是否健全關系到應急物資運送是否及時高效，直接影響到我國應急管理體系處理“急難險重”任務的能力。2003“非典”疫情期間，交通運輸業承擔了救援物資及人員的應急保障運輸任務。新冠肺炎疫情暴發后，多數地區出現口罩、消毒液、防護服等物資緊缺，援助湖北物資無法及時送達，部分地區甚至出現了日常物資短缺，一定程度上暴露出我國應急交通運輸體系的短板。因此，亟需開展有關應急交通運輸體系相關研究，以提升其在非常時期的應急能力，提高對應急物資及相關人員的運輸效率。

圖1 2019年與2020年春節后零擔、整車物流恢復率對比圖

圖2 2019年與2020年春節后全國其他地區至湖北貨運流量恢復率對比圖

新冠肺炎疫情引起業內專家及學者的高度關注。羅志恒研究了新冠肺炎疫情對經濟、資本市場及國家治理體系產生的影響[3]；馬金駿等關注疫情對蔬菜生產及技術服務的影響[4]；閆蕓等研究了疫情對企業生產經營活動的影響[5]；周雪松等研究了疫情對醫藥行業的影響[6]；鄭靜文等研究了疫情對國際集裝箱運輸市場的影響[7]。整體來看，相關研究覆蓋了資本市場、企業生產經營、蔬菜生產、集裝箱市場等社會經濟領域，然而針對我國應急交通運輸體系方面的研究尚存在空白。為此，本文將通過分析我國當前應急交通運輸體系存在的問題，總結美國和日本相對完善的經驗做法，最后提出相關政策建議，以便健全完善我國應急交通運輸體系，提高交通運輸的應急保障能力。

1 交通運輸在國家應急管理體系建設中發揮著不可替代的作用

經過長期穩健的發展，我國交通運輸領域取得了舉世矚目的成就，創造了“中國速度”和“中國模式”，高速鐵路、高速公路通車里程均居世界第一位。黨的十九大提出了建設交通強國的宏偉目標，《交通強國建設綱要》的發布，意味著我國交通運輸行業已經踏上了交通強國建設的新征程。據不完全統計，截至2019年底，我國公路總里程為517萬km，鐵路營業里程超過13.9萬km，高等級航道達6.68萬km，民用機場達238個。2019年1～11月，全社會完成貨運量486.3億噸，貨物周轉量19.0萬億噸公里；完成營運性客運量162.6億人，旅客周轉量3.3萬億人公里[8]。綜合交通運輸網絡的不斷完善及運輸服務能力的顯著提升，為我國應急交通運輸體系奠定了良好的物質基礎。

近年來，鐵路、公路、航空、水運等運輸方式較好地完成了應急運輸保障任務，尤其在確保2003年“非典”疫情物資運輸、抗震救災、奧運保障、電煤搶運、交通戰備、防汛抗洪、節日供應等方面作出了重要貢獻。交通運輸在重大自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件中發揮的重大作用，充分體現了應急交通運輸在處置各類突發事件中的重要地位和基礎作用。隨著各種應急運輸保障任務的完成，我國交通運輸部門不斷積累并總結經驗，并逐漸重視應急交通運輸體系的構建。自2003年以來，我國交通運輸部門不斷健全完善應急交通相關法規預案，陸續出臺和優化了《民用運力國防動員條例》《公路交通突發事件應急預案》《鐵路突發公共衛生事件應急預案》《鐵路防洪應急預案》《鐵路網絡與信息安全事件應急預案》《中國民用航空應急管理規定》《郵政行業安全信息報告和處理規定》《國家郵政業突發事件應急預案》《水路交通突發事件應急預案》《關于道路運輸應急保障車隊建設的指導意見》等文件，就應急物資運輸、疫情防控和應急處理措施、醫療救治等事項進行了規范。截至目前，各省、市、自治區等已基本建成滿足突發公共事件應急保障運輸需要，并能跨省、跨區域執行聯動任務的應急運輸保障體系。

不過新冠肺炎疫情暴發后，我國應急交通運輸暴露出諸多問題，為此鐵路、公路、民航、水運等運輸產業應進一步發揮社會性、公益性職能以及交通運輸運量大、速度快、數據多、網絡化等優勢，不斷提高重大疫情應急物資保障、重大疫情防控救治體系建設、重大疫情應急響應機制構建等方面的能力，為國家完善重大疫情防控體制機制、健全公共衛生應急管理體系貢獻力量。

2 應急交通運輸在國家應急管理體系中進一步發揮作用存在的問題

（1）應急運輸重大疫情應急物資運輸保障能力不足

應急運輸重大疫情應急物資運輸保障能力不足，在應急物資儲備、分撥調配、供需跟蹤等方面存在較大提升空間。如，盡管鐵路部門針對2003年“非典”期間應對突發疫情處置方面的不足，在《鐵路突發公共衛生事件應急預案》《鐵路處置群體性事件應急預案》《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》等文件中，就列車、車站疫情處理及應急機制需要的組織指揮體系、預防預警、應急響應、保障措施等進行了明確規范，建立了鐵路突發公共衛生事件的各項應急預案，并原則性提出“應急處理的藥品、器械、設備等物資，應當事先儲備，定期更換，由鐵路各級衛生主管部門編制預案，在運輸總支出或固定資產投資中安排解決”，卻并沒有明確的實施細則。特別是在2013年鐵路政企分開后，交通運輸部和國家鐵路集團有限公司在資金籌措、應急物資儲備場所選址、日常管理、類目更新、分撥調配指揮權、供需平衡跟蹤監測等方面，均沒有明確規定實施細則[9]，這導致應急物資管理混亂、儲備不當，直接影響了應急物資的運輸時效。應急物資的有效儲備、調撥、分配需要財政部、國家物資儲備局、交通運輸部、國家鐵路集團有限公司等的有效銜接，其中交通運輸部門應承擔起公益性、社會性運輸職責，以提高我國重大疫情應急物資保障能力。

（2）應急運輸重大疫情防控救助措施有待提升

應急運輸面對重大疫情的防控救助措施不足，其生產性功能和社會性功能的有機融合水平有待提升。改革開放40多年來，我國交通運輸生產性功能得到了極大改善和提升，各種交通基礎設施快速擴建，鐵路、公路、民航、水運等的技術裝備水平得以大幅提高，交通運輸服務質量不斷提升，交通運輸信息系統不斷完善。這些都在疫情期間發揮了一定的作用，如12328交通運輸服務監督電話，在疫情期間有效充當了廣大市民與政府間的“傳聲筒”；鐵路部門基于12306數據庫開展數據分析，有效協查確診患者的密切接觸者相關信息并及時向社會公布。不過，交通運輸生產性功能還不能充分融合其社會性功能，交通部門信息系統尚不能與國家衛健委及疾控中心各級機構、公安系統、移動運營商、即時通訊服務（如微信）等實現信息共享，無法主動向確診、疑似病例及相關密切接觸者發送警示和通告信息，也不能主動向各級地方政府疫情防控機構第一時間傳遞涉及疫情防控的人員信息。整體上，交通運輸部門基于大數據和信息化系統的應急物流保障體系仍處于初級階段，不能實現高效聯防聯動、精準定位、科學預測和主動采取疫情防控救助措施。

（3）應急運輸重大疫情聯動響應機制尚需優化

應急運輸重大疫情聯動響應機制尚需優化，交通運輸與衛生管理部門、公安系統、地方政府、移動運營服務商等的聯防聯控機制存在提升空間。為應對新冠肺炎疫情，中央建立了國務院聯防聯控機制，目的是加強相關部門間統籌協調與重點物資保障和調度，全力滿足湖北尤其是武漢的疫情防控需要。從目前來看，在國家層面上雖已設立由國家衛健委、國家發展改革委、工信部、交通運輸部等32個部門組成的聯防聯控機制框架體系[10]，但尚處于不斷建設、完善的階段，需進一步優化。因此，如何構建聯防聯控、群防群治工作機制和操作指南，優化交通運輸部門與其他部門之間的聯動響應機制，是交通運輸部門當前和未來都要長期堅持和重點建設的內容之一。

3 國外應急運輸管理經驗

鐵路、民航、公路、水運等重要運輸方式在各國公共衛生應急物流體系中均發揮著重要作用。從美國和日本應急運輸經驗來看，構建權責明晰、體制合理的應急運輸管理體系，健全完善相關法律法規是應急運輸有效應對突發事件的關鍵所在。

3.1 美國應急運輸經驗[11-12]

在應對自然災害、社會公共安全等重大事件時，美國有一套成熟的應急管理體制。

（1）擁有相對完善的法規預案。美國在1947年頒布《國家安全法》，1950年制定《災害救助法》，1992年制定《聯邦緊急救助法案》，2001年出臺《國土安全法》，2004年制定《國家應急反應計劃》，2008年出臺《國家應急反應框架》，針對突發事件的應急法律法規體系基本完善。

（2）建立了較為完備的應急體系，形成了以“行政首長領導，中央協調，地方負責”為特征的分級管理應急管理模式。在地震、颶風、火災、山洪等發生時，美國政府會立即宣布進入聯邦緊急狀態，并啟動應急預案，所有防救災事務由聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）實行專業化、集權化統一管理、統一應對和處置，并提供資金保障。

（3）以先進技術為支撐。針對災害，不同規模人口的都市及地區，采用不同的預案及救災方式。

（4）重視與相關部門的信息溝通。FEMA總部組織地區辦公室及其他有關聯邦部門參加視頻會議，建立總部與地方一線部門的溝通渠道。此外，總務署、軍隊后勤部、美國陸軍工程兵團等部門定期召開會議，研討政策措施、分享跟蹤事件的經驗做法。如針對美國在卡特琳娜颶風等事件中的教訓，FEMA不斷完善應急物資配額和調撥管理，由運輸部主要負責應急物流的交通運輸組織管理，以運輸部危機協調員、危機管理中心（Crisis Management Center,CMC）、交通運輸協調中心（Transport Coordination Center,TCC）和地區緊急事件交通協調員為應急物流組織管理主體，進行具體的運輸裝備獲取、救助物資調配、運輸能力保障、救助物資跟蹤管理等工作。FEMA還發布了《后勤管理中心標準作業規程》《后勤保障作業手冊》等指導性文件，以推廣成熟經驗和開展標準化工作。

（5）設立對外災害援助辦公室(Office of US Foreign Disaster Assistance,OFDA)，應對國際救災事項。目前，OFDA在全球范圍內共設7個應急倉庫（主要設置在靠近機場、海港的交通便利場所），救災物資涵蓋自然災害、公共衛生安全、恐怖襲擊等突發事件需要，包括塑料薄膜、毯子、水箱、手套、帳篷、鋼盔、尸體袋、防塵面具等。若某個國家或地區發生重大災害事件，OFDA得到指令后將從距離最近的應急倉庫調撥救援物資送至受災國家或地區。

3.2 日本應急運輸經驗[12-13]

由于日本特殊的地理位置及地質條件，常遭受地震、臺風等自然災害的侵襲。在設計防災、救災（含應對突發公共衛生事件）計劃及開展防災、救災演習上，日本政府形成了以“行政首腦指揮，綜合機構協調聯絡，中央會議制定對策，地方政府具體實施”為特征的應急管理模式。

（1）防救災體系分為三級管理，包括國土交通省救災局、地方都道府縣及市町村。各級政府防災管理部門定期舉行防災匯報，并制訂防救災計劃。

（2）政府對救災物資實行分階段管理，將救災物資的配送工作分為三個階段。第一階段，由政府行政單位負責，包括：救援物資的收集、存放和運輸；簽有合同的防災協作物流（含運輸）企業配送中心的24h作業；必要時，自衛隊協助進行交通管制，維護緊急物資運輸。第二階段由物流公司負責（根據政府要求，采取較主動的方式進行配送），包括：征用4個合同防災協作物流企業的配送中心，重點提升配送效率，委托物流公司進行專業配送、存儲管理；配送中心的配送頻率控制在每天不超過50輛批次；選擇合適的企業倉庫作為應急物資儲存性倉庫，通常儲存性倉庫與配送性中心的數量比為1∶2（可根據受災范圍調整）。第三階段仍由物流公司負責（但根據災區需求采取較為被動的方式，即依據訂單進行配送），包括：配送中心減少到2個；委托物流公司進行專業配送、存儲管理；配送中心的配送頻率控制在每天2輛批次（由于此時災后道路管制等措施逐步取消，部分物流需求可以通過市場逐步調節，因此逐步減少對政府公共資源的使用）。

（3）重視緊急儲備中心建設。日本政府重視緊急儲備中心的建設，在應急規劃、財政資金、用地審批、工商稅務等方面均有相應的保障措施，強調應急儲備中心選址的交通便利性等。一般選擇在交通便利、調配方便、第三方物流發達的區位上。一旦發生重大應急事件，就從距離最近的倉庫調撥救援物資送達應急突發事件發生地。

（4）健全的應急法規體系。日本已經出臺了包括《災害救助法》《災害對策基本法》《防災對策基本條例》《大規模災害時消防及自衛隊相互協助的協議》等在內的200多部應急管理法規。

3.3 對我國完善應急運輸機制的啟示

美國、日本等國家的經驗表明，在面臨突發公共衛生事件或自然災害時，應急運輸機制一般要具備如下特點。

（1）法規預案體系完善：如美國《國家應急反應框架》、日本《災害對策基本法》等。

（2）組織管理體系完整：如美國國土安全部下屬的聯邦應急管理局（FEMA）、日本的中央防災委員會。

（3）分級管理體系明確：美國按照“聯邦-州-地方政府”三層分級體系進行管理，日本按照“中央-都道府縣-市町村”三級應急管理體系進行管理。

（4）資源保障體系完善：美國與日本等均非常重視國家應急體制的資金和資源保障工作。

（5）應急運作體系高效：一旦發生包括公共衛生在內的突發應急事件，美國和日本均擁有相對完善的應急處置程序和規范，并且擁有綜合的應急輔助體系。

（6）注重宣傳引導：在信息系統、技術裝備、人力資源、媒體輿論、科普宣教等方面，美國和日本均進行了大量詳細的工作。

我國交通運輸系統在2003年“非典”疫情后，總結了相關經驗教訓，各級行業管理部門逐漸重視應急物資保障體系的構建。但受美國與日本經驗的啟示，我國在完善應急交通運輸管理體系、健全應急運輸法規預案、保障應急物資有效供給、構建明確分級管理體系等方面仍需加強，應爭取盡早補齊我國應急交通運輸體系的短板，提高應急運輸保障能力。

4 健全我國應急交通運輸管理體系的政策建議

（1）進一步完善頂層設計

建議由交通運輸部組織國家鐵路局、民航局、國家郵政局、中國鐵路集團有限公司等有關司局（公司），對接國家衛健委、國家發展改革委、國家物資儲備局及財政部等部門，就發揮交通運輸業在國家應急管理體系中的作用進行溝通，從國家層面出臺促進交通運輸發揮應急管理作用的相關文件，明確各部門在國家應急管理體系中的定位、職責與分工，形成重大疫情聯防聯控工作機制和操作指南。交通運輸部既要與應急管理部應急指揮中心、國家物資儲備局等部門溝通，也要與地方政府應急管理機構、物資和人員需求單位密切聯系，切實發揮好應急物流在國家應急管理體系中的作用。如對鐵路而言，一方面可發揮鐵路產業的“高大半”（即“高度集中統一指揮、大聯動機生產、半軍事化管理”）傳統，另一方面充分利用現代鐵路在站場設施、高速鐵路、信息系統、規模生產等方面的技術經濟比較優勢，制定鐵路應急管理體系實施規劃，助力國家應急管理體系的進一步完善。

（2）在交通運輸部常設國家應急管理交通運輸協調中心

在交通運輸部常設國家應急管理交通運輸協調中心，負責應急物流的交通運輸組織管理及相關法律法規、標準的完善，協調組織包括鐵路、民航、公路、水運等在內的各種運輸方式，完成國家應急管理重大任務。在國家應急管理體系總體框架下，建立健全應急物流體系，由交通運輸協調中心負責組織應急物流和應急人流工作（包括應急物資和人員輸送兩大部分），充分利用國家儲備資源及社會物流資源，規劃應急物資供需匹配、站場存儲和調撥配送空間布局，加強應急物流基地和配送中心建設[14]。同時，建立中央和地方聯動的應急物資管理信息系統，以便能夠快速滿足包括重大疫情在內的應急物資需求。

（3）充分發揮交通運輸的社會性功能

充分發揮我國高速鐵路、高速公路、民航、港口等交通基礎設施的社會性功能，提升各種運輸方式的“數據倉庫”在服務重大疫情防控救助方面的作用，利用大數據和人工智能等技術，主動甄別、警示、通告疫情，精準定位防控對象，高效傳遞防控信息，實施動態疫情監控。進一步升級各種運輸方式信息系統，實現與國家衛健委、疾控中心各級機構、公安系統、各大移動運營商等信息共享和無縫對接，不僅服務于重大疫情期間的人員管理，而且能科學監控疫情發展趨勢，預測重點應急物資需求狀況，協同應急物資生產、存儲、調撥、配送等。同時，利用12328、鐵路車站、旅客列車、車票訂票系統、網絡貨運平臺等線上與線下資源優勢，同步國家重大疫情防控信息，進行重大疫情防控信息傳播，及時辟謠不實傳聞，傳遞疫情防護知識等。

（4）優化聯動響應機制

為優化應急聯動響應機制，提高聯動效率，需從兩方面著手：一方面建立健全應急運輸規章制度，做到公路、鐵路、水運、民航等不同運輸方式之間的聯動響應，包括信息聯動、運力資源聯動、場站資源聯動等；另一方面建立健全交通運輸部門與衛生部門、公安系統、移動運營商等之間的重大疫情聯防聯控機制，在人員管理、信息系統管理、應急物流管理、應急物資管理等方面，健全規章制度，提升整體應急管理水平。交通運輸部應做好交通部門內部及與外部之間的溝通協調工作，做到不同層級、不同部門間的協同聯動，助力國家重大疫情聯防聯控機制的完善與健全。

5 結語

新冠肺炎疫情的暴發，在短期內對國民經濟和社會發展產生了較大影響。為對抗疫情影響，需充分發揮交通運輸“先行官”作用并完善應急交通管理體系。本文剖析了我國應急交通運輸存在的不足，在借鑒美國和日本應急運輸管理經驗的基礎上，提出了相關政策建議，以促進我國應急交通運輸體系的發展。由于疫情期間無法外出實地調研，對我國應急交通運輸體系存在問題的梳理可能不夠全面，所提政策建議也可能不夠精準，接下來將繼續總結各種突發事件情況下我國應急運輸出現的不足，持續跟蹤研究，為不斷完善應急運輸體系提供理論支撐。