論公海水下文化遺產(chǎn)的法律保護

姚嬰初

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢430073)

水下文化遺產(chǎn)是一種特殊的“有形文化遺產(chǎn)”，其打撈、管理和保護的方式與一般的陸上文化遺產(chǎn)差別很大。水下文化遺產(chǎn)可謂是地球上的璀璨明珠，其不僅是各國海洋探索及歷史發(fā)展的見證，還豐富了傳統(tǒng)意義上的文化寶庫。《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱海洋法公約》)規(guī)定了水下考古的一般規(guī)則，并對海域進行了分類。而后，聯(lián)合國專門機構(gòu)于2001年通過的《水下文化遺產(chǎn)保護公約》(以下簡稱《水遺公約》)則使得相關(guān)內(nèi)容得到更加豐富和充實。然其并未對水下文化遺產(chǎn)的具體種類和權(quán)源歸屬做出相應(yīng)的規(guī)定，由此使得實踐中出現(xiàn)的一系列有關(guān)水下文化遺產(chǎn)保護的糾紛難以合理有效地解決。尤其需要注意的是，作為《海洋法公約》中規(guī)定的任一國家都不得宣示其主權(quán)的公海海域以及國際海底區(qū)域(統(tǒng)稱公海，其為本文所討論，下文將作具體闡釋)，其中的水下文化遺產(chǎn)往往不能被及時發(fā)現(xiàn)，且其所受的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如各國的近海區(qū)域。本文就探討公海的水下文化遺產(chǎn)保護問題，在分析水下文化遺產(chǎn)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，一方面肯定相關(guān)公約規(guī)定的科學(xué)之處并指出不足，另一方面通過典型案例的分析，為包括中國在內(nèi)的世界各國提供可借鑒的處理方法。

一、 水下文化遺產(chǎn)與公海水下文化遺產(chǎn)之解析

保護水下文化遺產(chǎn)問題在聯(lián)合國第三屆海洋法會議上未能得到妥善解決。事實上，水下文化遺產(chǎn)保護并非第三屆海洋法會議討論的主要議題之一[1]。迄今為止，《水遺公約》在相關(guān)領(lǐng)域一直是最具權(quán)威性和影響力的。但是，《水遺公約》沒有統(tǒng)一和完善與公海水下文化遺產(chǎn)有關(guān)問題的規(guī)定。究其原因，一方面是由于水下文化遺產(chǎn)本身具有的復(fù)雜性質(zhì)，其不同于一般財產(chǎn)物；另一方面，公海海域的水遺鮮有發(fā)掘和保護成功的經(jīng)典案例，使得這一區(qū)域的水遺保護尚未能形成較為完善的國際習(xí)慣法和條約規(guī)則。

(一)水下文化遺產(chǎn)的涵義與法律屬性

1.水下文化遺產(chǎn)的定義

《水遺公約》第1條在時間、連續(xù)性和價值方面對水下文化遺產(chǎn)進行了界定：時間上至少有100年；連續(xù)性上周期性地或連續(xù)地存在；價值上需對人類的文化、歷史或者考古具有重大意義。符合條件的水下文化遺產(chǎn)既可以是部分，也可以是全部。該公約還在定義中將鋪設(shè)的海底電纜、管道及人造設(shè)施排除在水下文化遺產(chǎn)的范圍之外。從定義上看，水下文化遺產(chǎn)要比水下文物的外延更為廣泛，例如水下景觀、不完整的水下遺跡以及古代壁畫、字符等都可能成為保護的對象，而不僅僅是指一些古海底沉沒物等通常認(rèn)識范圍內(nèi)的海底文物。如此定義的優(yōu)點在于：一是公約將保護的范圍確定下來并擴大化了，防止未來各國在搜尋海底的過程中可能發(fā)掘到一些與原先認(rèn)識差異較大的文化遺產(chǎn)而未能及時識別的情況發(fā)生；二是與陸上文化遺產(chǎn)的概念相對應(yīng)，兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系且共同構(gòu)成文化遺產(chǎn)，便于相關(guān)領(lǐng)域的比較分析和統(tǒng)籌歸納、找出事物之間的相似之處，以利于最終達(dá)到文化遺產(chǎn)的水陸聯(lián)動保護。

2.水下文化遺產(chǎn)的法律屬性

水下文化遺產(chǎn)的法律性質(zhì)問題是解決其他問題的基礎(chǔ)。水下文化遺產(chǎn)屬于沉沒物，正確理解其性質(zhì)有助于解決實際的爭端。

(1)水下文化遺產(chǎn)與無主物

“無主物”，通俗地講，是指無法找到某實在物的所有人或擬定其無所有人。羅馬法[2]規(guī)定的無主物共有五種：即始終未為人擁有的物、敵人物、無人繼承之遺產(chǎn)、拋棄物和埋藏物。

顯然，水下文化遺產(chǎn)不屬于上述范疇。至于遺棄物(即拋棄物)，其有兩個構(gòu)成要素：首先，所有人有拋棄的意思；其次，發(fā)生了拋棄的事實[3]。而水下文化遺產(chǎn)并不是被其所有人故意拋棄，大多數(shù)水下文化遺產(chǎn)是由于不可抗力的海難事故造成的，因而也不是遺棄物。埋藏物是指被所有者隱藏于地下的可動物 而水下文化遺產(chǎn)既與其所有人意思表示無關(guān)，也缺乏相關(guān)的埋藏行為，所以亦不是埋藏物[4]。在所有權(quán)問題上，水下文化遺產(chǎn)的所有權(quán)人對其權(quán)利的行使是出于客觀不能而非主觀不愿，所以不能當(dāng)然排除其所有權(quán)。正如國際打撈聯(lián)盟顧問畢曉普所說：有很多所有權(quán)人在10年后行使他們原有權(quán)利的例子[5]。

總之，水下文化遺產(chǎn)不能等同于無主物，因此不能直接用于先占制度。

(2)水下文化遺產(chǎn)與人類共同繼承財產(chǎn)

根據(jù)《海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，我們可知，礦物資源即所謂海洋法規(guī)定的區(qū)域資源。人類共同繼承財產(chǎn)的對象是礦物資源，而水下文化遺產(chǎn)顯然不屬于礦物資源。因此，水下文化遺產(chǎn)并不是人類共同繼承財產(chǎn)。

(3)水下文化遺產(chǎn)是沉沒物

水下文化遺產(chǎn)可以被看作是沉沒物。沉沒物的含義比較廣泛，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，它并不是無主物。水下文化遺產(chǎn)符合沉沒物的性質(zhì)，是一種特殊的沉沒物。主張其所有權(quán)的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證證明責(zé)任。

(二)公海水下文化遺產(chǎn)的界定

水下文化遺產(chǎn)豐富多樣。不同種類的水下文化遺產(chǎn)直接影響到實踐中所采取的管理和保護措施。根據(jù)其自身性質(zhì)，公共性質(zhì)的和作為一般物的水下文化遺產(chǎn)之間存在差別。本文討論的公海是國際海底區(qū)域和公海的統(tǒng)稱。具體討論海洋法上劃分的這兩個不同區(qū)域的法律地位、各國權(quán)利與義務(wù)、開發(fā)利用和保護的時候，應(yīng)當(dāng)將它們嚴(yán)格予以區(qū)分。

然而，實踐中將國際海底區(qū)域和公海合并討論并不會對所屬這兩個區(qū)域任一位置的水下文化遺產(chǎn)的管理和保護產(chǎn)生影響。從一般的海洋區(qū)域劃分橫截面圖中就可以清晰地看到，公海的大部分實際上就是洋底的上覆水域。例外情況發(fā)生在某些沿海國或者群島國的大陸架出現(xiàn)200海里之外仍向海底延伸的情形，繼續(xù)延伸的部分也被稱作“外大陸架”，其上覆水域便是公海。這時，即使一國或者數(shù)國交重的“外大陸架”上置有水下文化遺產(chǎn)，其已經(jīng)處于公海范圍之內(nèi)，理應(yīng)屬于公海的水下文化遺產(chǎn)。如此劃分特殊情形，既可以防止有“外大陸架”的國家趁機搶奪相關(guān)水下文化遺產(chǎn)，行使其本沒有的權(quán)利進而損害與水下文化遺產(chǎn)有密切聯(lián)系國家的利益，又保證了公海的秩序不遭破壞。由此可以得出，即使是“外大陸架”上的文化遺產(chǎn)也與公海海底的文化遺產(chǎn)相等同，加之公海海底的文化遺產(chǎn)與《水遺公約》規(guī)定的深海床區(qū)域的水下文化遺產(chǎn)別無他差，都應(yīng)該接受國際社會的管理和保護，因而本文認(rèn)為完全可以將這兩個區(qū)域內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)合并討論，為了方便起見統(tǒng)稱為“公海”。

二、 公海水下文化遺產(chǎn)保護的國際規(guī)則

(一)《海洋法公約》關(guān)于公海水下文化遺產(chǎn)的規(guī)定

《海洋法公約》對于不同海域的法律地位做出不同的規(guī)定，其中第86條對于公海的規(guī)定適用于除各國專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)海、內(nèi)水、群島國的群島水域之外的全部海域。公約第89條還規(guī)定了任何國家都無權(quán)要求對公海的任何部分行使主權(quán)。因此，公海水下文化遺產(chǎn)的所有權(quán)問題不能簡單地適用主權(quán)先占制度。

基于《海洋法公約》對于區(qū)域內(nèi)考古和歷史文物的模糊規(guī)定，即第149條規(guī)定了對區(qū)域內(nèi)的考古和歷史文物的管理和保護應(yīng)顧及相關(guān)國家的優(yōu)先權(quán)，根據(jù)大多數(shù)理論研究可以得出：如果某些程序可以識別出位于公海的一般水下文化遺產(chǎn)的所有權(quán)人，則其所有者可以獨立管理該水下文化遺產(chǎn)，或單獨進行打撈管理，或與其他國家合作進行管理和保護。如果位于公海的一般水下文化遺產(chǎn)的所有權(quán)人不能按照某些程序確定，若能確定其來源國并且沒有相關(guān)國家，則由其來源國管理該水下文化遺產(chǎn)，管理方式可由來源國自行選擇；若除了來源國之外還有其他國家與該水下文化遺產(chǎn)有聯(lián)系，則由這些國家協(xié)商選出一個協(xié)調(diào)國，負(fù)責(zé)水下文化遺產(chǎn)的協(xié)調(diào)和管理，來源國通常擔(dān)任協(xié)調(diào)國的角色；若來源國不明確，則由與該水下文化遺產(chǎn)有確切聯(lián)系的全部國家與國際海底管理局進行協(xié)商，共同選出一個協(xié)調(diào)國來負(fù)責(zé)管理事務(wù)。相關(guān)研究結(jié)論的得出是基于物權(quán)歸屬的適用順序上考慮的：首先，考慮所有權(quán)人的優(yōu)先權(quán)，保證水下文化遺產(chǎn)的所有權(quán)人的利益得到最大限度的保護；其次，給予來源國部分正當(dāng)權(quán)利，并賦予相關(guān)國家充分的意思自治權(quán)利；最后通過中立的國際機構(gòu)來協(xié)助處理有關(guān)問題，從而保證有秩序地解決復(fù)雜糾紛以及化解國與國之間的沖突。

此處亦有亟待解決的難題。第一個問題是按照怎樣的程序來辨明公海水下文化遺產(chǎn)的所有權(quán)？一般情況下，當(dāng)水下文化遺產(chǎn)的保護價值極大的時候，往往能從其所有國或者來源國的政治、經(jīng)濟、文化和軍事等的歷史記載中尋到蛛絲馬跡。但不可避免的是某些水下文化遺產(chǎn)可能與數(shù)個國家都有聯(lián)系或這些問題在當(dāng)時就未能解決完畢，這時涉及的矛盾就更加復(fù)雜，致使辨明所有權(quán)的程序也并非輕而易舉地制定出來。本文此處僅對常見的公海水下文化遺產(chǎn)的辨別程序提出簡單說明，具體程序還要根據(jù)實際撈救情況和勘驗水平等而做決定。對于公海的海底沉船文物，可以根據(jù)仍存的船上標(biāo)志性物件、船的構(gòu)造等確定船旗國或者根據(jù)船上所留財物物件等判定其所有權(quán)人。對于其他具有某些國家文化、民俗、社會、歷史等特色標(biāo)志、構(gòu)造的公海水下文化遺產(chǎn)，則可以根據(jù)其本國相關(guān)方面的歷史記載，由國家相應(yīng)專業(yè)勘測機構(gòu)處理。第二個問題是在某些特殊的情況下該如何劃分若干來源國的權(quán)利？如果一處水下文化遺產(chǎn)有若干個來源國，那么就必然存在來源國的權(quán)利劃分問題，劃分的結(jié)果也直接影響到對水下文化遺產(chǎn)的管理權(quán)。從歷史發(fā)展的角度來說，古代的專利保護和知識產(chǎn)權(quán)水平并不發(fā)達(dá)，一些工程量龐大、做工煩瑣或者配合度要求較高的文化遺產(chǎn)的完成往往是由若干個不同地區(qū)的群體共同完成的。古代中國的家國觀念形成較早，中央集權(quán)制度形成之后，各地方乃至中央生產(chǎn)的大小物件理應(yīng)有同時代的標(biāo)識規(guī)則；古代西方從古希臘雅典時代開始，群英薈萃、巧奪天工的藝術(shù)品和其他物件更是數(shù)不勝數(shù)。但是，究竟應(yīng)該如何較為準(zhǔn)確地定位來源國呢？當(dāng)前對這一問題并未有系統(tǒng)的理論和實踐分析，難以攻克的原因莫過于資料匱乏、歷史久遠(yuǎn)難以考據(jù)以及須與考古勘測等領(lǐng)域結(jié)合起來。目前，聯(lián)合國教科文組織已經(jīng)從技術(shù)和人員素質(zhì)方面提出相應(yīng)的解答，如在技術(shù)上應(yīng)使用各種考古科學(xué)，包括：與歷史事件相關(guān)的歷史與著作研究；物理學(xué)、信息科學(xué)與化學(xué)、文化人類學(xué)、樹木年輪學(xué)、古氣候和古生物學(xué)，為的是了解植物和動物材料(例如鑒定花粉樣品、種子或動物骨骼)；結(jié)構(gòu)x射線以識別內(nèi)部或使文字可見；地質(zhì)學(xué)，以了解土壤運動所引起的遺址或海平面的變化以及侵蝕或沉積物的沉積。此外，《水遺公約》在其附件中規(guī)定了《關(guān)于水下文化遺產(chǎn)活動的規(guī)則》，只允許具備資質(zhì)的經(jīng)過適當(dāng)培訓(xùn)的人員在水下遺址進行干預(yù)[6]。

(二)《水遺公約》關(guān)于公海水下文化遺產(chǎn)的內(nèi)容及其局限性

1.《水遺公約》規(guī)定的公海水下文化遺產(chǎn)保護的內(nèi)容

(1)原則性規(guī)定：“原址保護主義”是《水遺公約》規(guī)定管理和保護水下文化遺產(chǎn)的首要原則。《水遺公約》還規(guī)定了針對出水后的文化遺產(chǎn)的存放的準(zhǔn)則，即以長期和有效為目標(biāo)。此外，國家之間的協(xié)調(diào)、互助和合作也在其規(guī)定范圍之內(nèi)。就該公約產(chǎn)生的有關(guān)爭議而言，締約國可根據(jù)《水遺公約》第25條及《海洋法公約》第287條采取國際法上的爭端解決方式如磋商、和解、第三國調(diào)停、國際仲裁或者將爭端交由國際法院或國際海洋法法庭及其海底爭端分庭等來解決。

(2)實質(zhì)性規(guī)定：《水遺公約》和《海洋法公約》均強調(diào)了締約國負(fù)有保護國際海底區(qū)域水下文化遺產(chǎn)的義務(wù)，目的在于使不在各個國家的主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)不被無人看管。尤其需要注意的是，《水遺公約》第11條還較為詳細(xì)規(guī)定了“報告——通知——通報制度”。具體是指：與公約締約國有密切聯(lián)系的人或者船只在發(fā)掘“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)時，應(yīng)按照要求及時向本國政府報告；締約國政府在接到報告之后應(yīng)該及時通知聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)人員，再由他們通報給各締約國。

當(dāng)所有締約國都知曉了相關(guān)情況之后，必然會有國家欲采取各種措施為本國牟取利益。為了使締約國行為正當(dāng)化，《水遺公約》第12條還規(guī)定了“區(qū)域”的保護條款。其中，締約國必須遵循以下義務(wù)：一是不得違反條約許可的開發(fā)和利用范圍規(guī)定，二是不得擅自對“區(qū)域”內(nèi)的任何國家飛行器或船只采取任何措施。同時，締約國也享有緊急措施實施權(quán)以防止水下文化遺產(chǎn)遭到直接破壞。另外，從締約國中產(chǎn)生出的協(xié)調(diào)國應(yīng)該充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)能動作用：在行使必要的初步研究權(quán)利之后，授權(quán)或者親自實施一致同意的保護措施。

2.《水遺公約》對于公海水下文化遺產(chǎn)保護的局限性

《水遺公約》已于2009年生效，聯(lián)合國教科文組織在其生效后致力于促進有關(guān)立法和機構(gòu)的發(fā)展。但是，相關(guān)制度并未重點保護公海的水下文化遺產(chǎn)。在實踐中，位于公海的水下文化遺產(chǎn)基本上得不到保護和管理。其緣由設(shè)想如下：

(1)公海的范圍較廣，歷史上各國的貿(mào)易往來路線、海上作戰(zhàn)路線等紛繁復(fù)雜。許多水下文化遺產(chǎn)連發(fā)現(xiàn)都不易，更不用說采取措施進行管理和保護。海底沉沒物的實際情況也由于在其沉沒后所受的各個階段的時代限制、打撈技術(shù)限制以及國家政策限制下不易被及時撈救、部分被撈救或被撈救后又沉沒他處而變得遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜許多。更有甚的是，雖然當(dāng)今科學(xué)技術(shù)日新月異，但是海洋勘探技術(shù)的發(fā)展還未能“為所欲為”，且實際勘測時必然要考慮對海洋相關(guān)區(qū)域環(huán)境、海洋生物、海洋生態(tài)平衡等方面是否會產(chǎn)生不良影響。如今全球范圍內(nèi)的生態(tài)平衡已經(jīng)遭到不同程度的破壞：環(huán)境承載力逐漸下降、陸地生態(tài)環(huán)境已經(jīng)亮起紅燈、全球氣候變暖以及海平面上升淹沒沿岸國家和城市，更有甚是海洋的生態(tài)環(huán)境也逐漸惡化、海洋垃圾常常給船只航行及建設(shè)海底工程等帶來災(zāi)難。如若對海洋生物、海洋環(huán)境等足以造成致命威脅，則本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循海洋自然發(fā)展規(guī)律，維持平衡狀態(tài)，不得打著保護文化遺產(chǎn)的名義肆意打撈。

(2)《水遺公約》生效后的國際實踐中建立的諸如區(qū)域保護中心制度、新型博物館制度等仍受特定區(qū)域限制。這些制度主要針對的是世界范圍內(nèi)區(qū)域性的水下文化遺產(chǎn)保護，對于公海的水下文化遺產(chǎn)保護影響有限。但并不能因此放棄其對保護公海水下文化遺產(chǎn)的借鑒作用。具體來說，可以對各個區(qū)域性的水下文化遺產(chǎn)保護系統(tǒng)進行關(guān)聯(lián)，在已經(jīng)開始建立的世界水遺數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上發(fā)掘區(qū)域保護之間的同質(zhì)和不同質(zhì)的地方，從而在具體管理和保護某一區(qū)域的水下文化遺產(chǎn)時能夠采用多種比較方法并更加高效、準(zhǔn)確地制定出操作方案。各區(qū)域水遺博物館聯(lián)動之后，對距離其較近的公海水下環(huán)境可以做出評估，以便順利進行下一階段探測和考察。

(3)各國關(guān)于水下文化遺產(chǎn)保護的立法整齊度不一，立法水平也參差不齊，撈救技術(shù)水平有先進和落后之分，從而影響合作。未加入《水遺公約》的國家可能是基于自身國家利益的考慮，不愿意同更多國家進行合作或者是分享成果。其中一些發(fā)達(dá)國家由于航海歷史悠久、海上實力在歷史上有過鼎盛時期、技術(shù)和政策等相對先進，故其針對本國的水下文化遺產(chǎn)已經(jīng)出臺了較具實用性的法律法規(guī)。下面是英美等國發(fā)達(dá)國家的水下文化遺產(chǎn)立法情況(見表1)。

表1 主要發(fā)達(dá)國家水下文化遺產(chǎn)保護立法概況

由此看出，推動水下文化遺產(chǎn)保護立法仍然是一個長期的過程。

(4)水下文化遺產(chǎn)的商業(yè)價值令遍布世界的私人撈救團體覬覦不斷，國家難以全方位掌握情況。有相當(dāng)多數(shù)量的水下文化遺產(chǎn)在沉沒數(shù)年之后是由私人首次打撈并加以破壞的，此處僅列出一些較為典型的實例以供參考(詳見表2)。

表2 私人打撈水下文化遺產(chǎn)典型情況一覽

資料來源：張一鴻《水下文化遺產(chǎn)面臨的威脅與保護》，載于《世界文化》2007第7期，第48-50頁。

由此，我們不難看出：首先，水下文化遺產(chǎn)的分布范圍較廣，此時集中的國家機關(guān)的行動力可能不如廣泛的、趨利的私人團體力量；其次，相關(guān)法律、政策相對落后的國家針對與其關(guān)系密切的位于公海的水下文化遺產(chǎn)保護采取的關(guān)注程度、行動力度不及高水平立法的國家，從而也不能使相關(guān)水下文化遺產(chǎn)得到客觀的保護。此外，及時性原則也是日后全面完善保護規(guī)則必須樹立的目標(biāo)。

三、 相關(guān)案例評析——以“泰坦尼克號”沉船為例

據(jù)估計，世界各地的海底散布著超過300萬具失事船舶的殘骸[9]。下面以泰坦尼克號沉船案為例分析公海的水下文化遺產(chǎn)保護之問題。

(一)事件背景

泰坦尼克號( RMS Titanic)，又稱“鐵達(dá)尼號”，這艘奧林匹克級郵輪受轄于英國白星航運公司。該郵輪建造前，白星航運公司經(jīng)過重組成為美國國際海運公司(International Mercantile Marine)的子公司。1912年4月14日，坦尼克號與北大西洋上的一座冰山相撞，造成船主體嚴(yán)重斷裂。船頭未使用鍛鐵鉚釘?shù)乃芨襞搰?yán)重受損。隔了大約2小時40分鐘，泰坦尼克號船體徹底斷裂并沉入洋底。據(jù)統(tǒng)計，在2 228名船員及乘客中，有1 500多人喪生，船骸在紐芬蘭東南方向400海里的國際水域中一直未被發(fā)現(xiàn)，直到1985年美法的聯(lián)合探險隊發(fā)現(xiàn)了沉船[10]。

(二)處理情況及結(jié)論

美國政府在處理水下文化遺產(chǎn)保護問題時，強調(diào)依照有關(guān)法律法規(guī)保護公共性質(zhì)的水下文化遺產(chǎn)。而對于具有私人性質(zhì)的水下文化遺產(chǎn)則是采取較少干涉的態(tài)度，僅發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)作用。對于泰坦尼克號這一具有極高文物價值的歷史沉船，美國給予了高度重視，在打撈和保護問題上，國會也積極出臺相關(guān)法律。

針對這一情況，美國國會出臺了《皇家郵輪泰坦尼克號海洋紀(jì)念碑保護法》。該法保留并修改了《皇家郵輪泰坦尼克號海洋紀(jì)念碑法》的相關(guān)條款，新增了諸多條款，如：禁止令方面，禁止對泰坦尼克號遺址的干擾、移動或損毀；執(zhí)法方面，美國商務(wù)部(USDC)和國土安全部(USDHS)有權(quán)執(zhí)行該法，為執(zhí)行該法，執(zhí)行機關(guān)享有扣押、沒收乃至逮捕的廣泛權(quán)力；資金安排方面以及其他，例如有權(quán)機關(guān)可監(jiān)管泰坦尼克號遺址；可與他人簽訂有關(guān)協(xié)助協(xié)議[7]43。

由此可見，美國對泰坦尼克號沉船文物主要是通過出臺專項法律進行打撈和保護的，具有很強的針對性。此外，自泰坦尼克號沉船被發(fā)現(xiàn)的近數(shù)十年間，關(guān)于打撈沉船的爭議和訴訟不斷出現(xiàn)，更加體現(xiàn)出公海水下文化遺產(chǎn)保護的復(fù)雜性。關(guān)于泰坦尼克號沉船保護在國際法上的最新進展表現(xiàn)為2012年4月，《水遺公約》秘書處正式發(fā)表聲明，稱該船已被列為《水遺公約》的保護對象[11]。

(三)處理結(jié)果評述

美國國會頒布的《泰坦尼克號保護法》提供了一個保護權(quán)源確定的公海水下文化遺產(chǎn)的例子。它還為有關(guān)國家協(xié)調(diào)解決公海水下文化遺產(chǎn)問題提供了相關(guān)解決機制。但該法也存在瑕疵：

第一，該法是美國國會在2004年其與英國、法國和加拿大達(dá)成的《關(guān)于皇家郵輪泰坦尼克號沉船的協(xié)定》基礎(chǔ)上通過的，然而協(xié)定的成員國美國、英國、法國和加拿大都不是《水遺公約》的成員國，因此該法并不能在國際層面上更好地保護泰坦尼克號。

第二，泰坦尼克號沉船位于公海且其撈救權(quán)得以保留。一方面，因泰坦尼克號公司本身的法人性質(zhì)決定其更關(guān)注于經(jīng)濟利益，公司行使撈救權(quán)必然威脅到泰坦尼克號中的文化、歷史與考古利益，同時其他國家或其授權(quán)的私人團體仍可對其進行撈救和打撈；另一方面，該保護法沒有規(guī)定對泰坦尼克號進行就地保護。

然而，2012年4月，《水遺公約》秘書處正式發(fā)表聲明，將泰坦尼克號列為公約的保護對象，并最終肯定了2004年四國《關(guān)于皇家郵輪泰坦尼克號沉船的協(xié)定》。這一聲明的發(fā)表彌補了《泰坦尼克號保護法》的缺陷，使得《水遺公約》提供的“國家合作系統(tǒng)”成為可能，以保護泰坦尼克號的海底殘骸。所有締約國應(yīng)對毀壞、私運泰坦尼克號沉船沉物的行為實施制裁。美英法加四國協(xié)商采取的“原址保護”原則也得到肯定[12]53。

遺憾的是，美國至今為止仍未加入《水遺公約》。基于《水遺公約》如此重視對泰坦尼克號沉船的保護，就保護這艘歷史沉船提出如下建議：

第一，有權(quán)機關(guān)派出專業(yè)水下勘探考察小組對泰坦尼克號中的水下文化遺產(chǎn)進行鑒定，較為明顯地區(qū)分出各類文化遺產(chǎn)保護意義(歷史、文化和考古意義)的大小，為監(jiān)管撈救公司如泰坦尼克號公司的撈救行為提供一個相對明確的標(biāo)準(zhǔn)且為雙方談判協(xié)商提供可能；相關(guān)國家對撈救公司掌握的有重大歷史、文化和考古意義的水下文化遺產(chǎn)可以采用適當(dāng)?shù)膰已a償款項作為交換以將其掌握在公共保護機構(gòu)手中。

第二，相關(guān)國家應(yīng)重視2001年《水遺公約》的重大意義，積極加入該公約，成為公約的締約國，繼承并發(fā)展公約中較為成熟的有關(guān)保護制度，充分發(fā)揮國家合作的力量。就泰坦尼克號沉船保護而言，加入《水遺公約》意味著公約秘書處的聲明得以真正有效地發(fā)揮作用。此外，正如前文中所提到的及時性原則，是保護各類文化遺產(chǎn)都必須充分貫徹的一項首要原則，而水下環(huán)境的復(fù)雜多變更是凸顯出了這一原則的重要意義。加入一個統(tǒng)一的公約使得各國在制定打撈計劃以及解決糾紛時有了協(xié)調(diào)中心和統(tǒng)籌方案，避免無謂的掣肘和冗雜，從而有利于貫徹及時性原則。

第三，細(xì)化《水遺公約》有關(guān)宣傳教育的原則性規(guī)定。相關(guān)國家有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)合作建立“泰坦尼克號”主題遺址保護宣傳項目，利用當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)平臺和各種自媒體傳播、呼吁公眾樹立遺址保護意識、反思悲劇、避免歷史重演。

四、 中國關(guān)于公海水下文化遺產(chǎn)的法律保護

“水下文化遺產(chǎn)”是國際法上一個通用的法律概念。雖然我國法律業(yè)已承認(rèn)“文化遺產(chǎn)”作為常用的法律術(shù)語，但由于文化習(xí)慣等因素的影響仍在相關(guān)法律文件中使用“水下文物”這一定義。2011年底，水下文化遺產(chǎn)中的“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”已經(jīng)在“亞太水下文化遺產(chǎn)會議”上引起討論。[12]95因此，我國立法使用的“水下文物”這一定義的內(nèi)涵已經(jīng)難以適應(yīng)國際水下文化遺產(chǎn)保護的發(fā)展需要。

(一)我國位于公海的水下文化遺產(chǎn)保護之現(xiàn)狀

我國擁有廣袤的海域及豐富的水下文化遺產(chǎn)，這與我國豐富的航海歷史密切相關(guān)，例如作為古代海上絲綢之路重要組成部分的朝貢貿(mào)易，在海南大約持續(xù)了150年之久。[13]雖然水下文化遺產(chǎn)面臨嚴(yán)重威脅，但我國在實踐中對其保護已取得一定進展，如“南海Ⅰ號”宋代沉船、平潭“碗礁I號”古沉船遺址、汕頭南澳島附近發(fā)現(xiàn)的“南澳I號”沉船的發(fā)掘和保護以及2010年底中國與肯尼亞聯(lián)合實施的肯尼亞拉穆群島地區(qū)考古項目正式啟動[14]，還有2018年4月我國首次深海考古調(diào)查西沙群島北礁海域項目啟動等[15]。然而現(xiàn)階段我國對境外水下文化遺產(chǎn)的管轄能力仍然比較欠缺，這從目前我國建立的以沿海為核心、以近海為重點、啟動內(nèi)水、推進遠(yuǎn)海的全方位水下文化遺產(chǎn)保護格局中就可以看出，而我國對于公海的水下文化遺產(chǎn)保護能力更是薄弱[12]36。我國位于公海的水下文化遺產(chǎn)由于缺乏有效管轄而常常被非法打撈或者商業(yè)性打撈，長此以往，其必將遭受毀滅性破壞。

中國以往頒布的關(guān)于水下文化遺產(chǎn)保護的法律法規(guī)有：1982年《文物保護法》、1989年《中華人民共和國水下文物保護管理條例》和1992年《關(guān)于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》[16]。相對而言，受歷史因素和經(jīng)濟發(fā)展等的影響，我國的文物保護體系建立起步較晚，法律法規(guī)數(shù)量有限且較為零散，而水下文化遺產(chǎn)保護制度的建立則更為緩慢。目前由于南海局勢日益緊張，我國對于南海的水下文化遺產(chǎn)保護必須充分予以重視。

我國關(guān)于水下文化遺產(chǎn)管理和保護的最新進展是2019年3月司法部發(fā)布的關(guān)于《水下文物保護管理條例(修訂草案送審稿)》[17]公開征求意見的通知。該送審稿依據(jù)現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展水平和文物保護狀況，提出更加具體明確和更具可操作性的規(guī)定，主要有：(1)提出原址保護原則，明確有權(quán)機關(guān)及其職能并增加對相關(guān)部門保護不力的處罰措施；(2)增加水下文物保護的禁止性行為情況的類別以及相關(guān)管理和保護措施；(3)細(xì)化出水文物報告和后續(xù)管理程序；(4)增加考古調(diào)查，在不侵害人員和文物安全利益的基礎(chǔ)上鼓勵水下文物利用；(5)根據(jù)《文物保護法》的有關(guān)條款明確涉海、涉水工程之前期調(diào)查以及出水文物之登記造冊；(6)建立聯(lián)合執(zhí)法巡查機制等。

(二)我國位于公海的水下文化遺產(chǎn)保護之問題

基于我國目前對本國散落在公海的水下文化遺產(chǎn)保護的狀況、加入公約的情況以及相關(guān)國內(nèi)立法可以發(fā)現(xiàn)有如下問題存在：

1．國內(nèi)立法不完善

(1)水下文化遺產(chǎn)概念界定模糊。現(xiàn)階段國內(nèi)立法中的“水下文物”這一定義應(yīng)得到進一步修改和完善，從而使其內(nèi)涵與國際上的“水下文化遺產(chǎn)”概念同步，也符合未來對水下文化遺產(chǎn)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進行探索的趨勢。

(2)我國目前出臺的有關(guān)法律法規(guī)缺乏對散落在公海的本國水下文化遺產(chǎn)的管理和保護的規(guī)定。最新的1989年《條例》修訂草案送審稿第三條僅規(guī)定了中國若作為公海水下文化遺產(chǎn)的起源國則享有辨認(rèn)權(quán)，而未對后續(xù)具體行動做出規(guī)定。

2．缺少相關(guān)國際公約保護

根據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，我國加入的一系列文物返還公約，如1954年《武裝沖突情況下保護文化財產(chǎn)公約》、1970年《關(guān)于禁止和防止非法進出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》及1995年《關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》，并不能有效管轄位于公海的我國水下文化遺產(chǎn)。一方面，這些公約的保護對象范圍并不能細(xì)化到保護公海的水下文化遺產(chǎn)；另一方面，這些公約致力于懲治、打擊非法流動文物的行為，更多地強調(diào)在程序上控制非法的文物流通以保障其合法占有人的權(quán)利，其與保護水下文化遺產(chǎn)并無關(guān)系，更不能從根本上解決水下文化遺產(chǎn)在發(fā)現(xiàn)、開采、管理和保護等方面的問題。

此外，我國尚未加入2001年《水遺公約》，更是無法利用《水遺公約》規(guī)定的國家合作保護機制來對公海的我國水下文化遺產(chǎn)實行管制。

3．客觀條件所限

公海非近海而屬于遠(yuǎn)海，我國保護公海的本國水下文化遺產(chǎn)受到海洋地理環(huán)境的限制，加之需要的技術(shù)水平較高，相應(yīng)成本也較高。我國目前更多地關(guān)注內(nèi)水或者近海區(qū)域的水下文化遺產(chǎn)，對于本國位于公海的水下文化遺產(chǎn)還需進一步地重視和發(fā)掘。

(三)關(guān)于完善我國水下文化遺產(chǎn)保護的建議

1．完善我國水下文化遺產(chǎn)保護法律制度

首先，在修正概念的基礎(chǔ)上，建立水下文化遺產(chǎn)分類保護機制，區(qū)分不同海域的水下文化遺產(chǎn)保護體系。由此才能建立起相應(yīng)的位于公海的我國水下文化遺產(chǎn)保護區(qū)。最近的水下文物管理條例征求意見稿第六條沿用了水下文物保護區(qū)體系，可謂是一個進步。其次，建立國家和私人保護協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。一方面，制定水下文化遺產(chǎn)的報告獎勵和藏匿處罰制度[12]99。為國家發(fā)掘公海的本國水下文化遺產(chǎn)提供左右手幫助，既能提高效率，又能避免重要水下文化遺產(chǎn)的流失；另一方面，國家可適當(dāng)納入民間私人打撈團體的力量，為有效保護公海的本國水下文化遺產(chǎn)壯大管理和保護實力，也可借鑒行政訴訟法當(dāng)中的國家補償來給予相應(yīng)資金支持。這些舉措都有助于一定程度上克服客觀不利條件，為保護位于公海的我國水下文化遺產(chǎn)提供便利。最后，水下考古制度、監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法機制也應(yīng)涉及。相關(guān)內(nèi)容2018年水下文物條例征求意見稿已有反映，還需進一步規(guī)范。

2．加強國際合作

積極加入2001年《水遺公約》，將公約規(guī)定的國家合作保護機制納入對公海的本國水下文化遺產(chǎn)的保護實踐之中，相關(guān)規(guī)定可以在水下文物保護條例中予以補充[18]。對于有極其重大意義的水下文化遺產(chǎn)，我國可以借鑒美國關(guān)于保護泰坦尼克號的立法制定專項保護法或者與有關(guān)國家制定雙邊或者多邊條約，必要時可與相關(guān)國家建立協(xié)調(diào)保護機制并在需要時積極充當(dāng)協(xié)調(diào)國。

3．提高水下勘探技術(shù)水平

發(fā)展水下勘探技術(shù)，重視培養(yǎng)專業(yè)水下勘探隊伍，從而彌補公海距離我國海岸線較遠(yuǎn)的勘察劣勢。同時，要注重與其他國家的勘測技術(shù)交流，在發(fā)展實體技術(shù)水平的同時積極利用世界水下文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)庫探索我國位于公海的水下文化遺產(chǎn)。最后，還要利用互聯(lián)網(wǎng)和其他媒介的影響力提高公眾保護水下文化遺產(chǎn)的意識。

總之，相關(guān)公約關(guān)于公海水下文化遺產(chǎn)保護的條款還需不斷地完善。各國應(yīng)積極加入相關(guān)公約并針對本國實際情況改進國內(nèi)立法。保護公海的水下文化遺產(chǎn)亦是我國整個海洋文化遺產(chǎn)保護中非常重要的一部分：既有利于維護我國對于文化遺產(chǎn)保護的正當(dāng)權(quán)益，更有利于世界范圍內(nèi)相關(guān)保護秩序的建立，從而為人類的文化、歷史和考古發(fā)展做出無與倫比的貢獻。