小型水庫安全管理問題與對策探討

周邦霞

（安徽省淠史杭工程合肥市蜀山區(qū)小蜀山分干渠管理所，安徽 合肥 231281）

近年來，黨和國家在持續(xù)深化小型水庫管理體制改革，推動小型病險水庫除險加固方法方面花了大力氣，水庫安全運(yùn)行保障能力得到了提升，綜合效益得到了發(fā)展。但是與現(xiàn)在的脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等新要求相比，小型水庫安全管理還有新問題需要解決，因此，針對性地探索小型水庫安全運(yùn)行管理具有非常顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國小型水庫基本情況

據(jù)統(tǒng)計我國共有水庫98000 多座，小型水庫占95%，約93000 座，其中四川、廣東、江西、湖南等地?fù)碛?2.6%的小型水庫，部分省份小型水庫超萬座。這些小型水庫有很多都出現(xiàn)了病險問題，這是因為早期建設(shè)當(dāng)中沒有采取有效的措施，才導(dǎo)致出現(xiàn)病險問題。近些年，黨和國家高度重視小型水庫的安全運(yùn)行管理，陸續(xù)開展了深化小型水庫工程管理體制改革、小型病險水庫除險加固、小型水庫安全度汛等工作。水利部運(yùn)行管理司出臺小型水庫安全運(yùn)行管理三年行動方案，小型水庫管護(hù)模式試點(diǎn)工作方案，以水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管為重要抓手，按水利部統(tǒng)一部署，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，強(qiáng)化與地方政府、發(fā)改委、財政等部門的溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)強(qiáng)化小型水庫的安全運(yùn)行管理工作，包括水庫大壩注冊登記、除險加固、安全鑒定、出現(xiàn)加固、維修養(yǎng)護(hù)、檢測預(yù)警、調(diào)度運(yùn)行、應(yīng)急管理等。

2 小型水庫安全管理問題

從上文的分析中可知，黨和國家對小型水庫安全運(yùn)行管理的重視程度，文章針對目前小型水庫安全管理中存在的一些典型的問題進(jìn)行討論，以便能夠探索出具有實(shí)踐意義和針對性的安全運(yùn)行管理對策措施。

2.1 從工程建設(shè)角度看安全管理

目前對小型水庫的建設(shè)黨和國家抓得很嚴(yán)，新建項目很少，現(xiàn)在的重點(diǎn)是小型水庫的除險加固，全國發(fā)生水庫跨壩事故中絕大部分都是小型水庫，約96%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，跨壩水庫中的小型水庫大壩基本上都是土壩，占比約98.3%。而發(fā)生跨壩事故的小型水庫中，大約有74%的事故發(fā)生在運(yùn)行管理期間，剩余26%發(fā)生在施工期間。

實(shí)際上，隨著小型水庫除險加固的不斷推進(jìn)，很多小型水庫的安全隱患已經(jīng)得到解決，但是并沒有安全消除，比如說安全管理體系不完善、建設(shè)中存在不合理等問題。要使具有防洪功能的小型水庫符合防洪標(biāo)準(zhǔn)，必須結(jié)合水庫所在地的實(shí)際進(jìn)行合理設(shè)計，但是很多工程存在先天不足的問題。對于小型水庫而言，跨壩問題一般會出現(xiàn)壩基滲漏問題，而壩基滲漏在小型水庫中是致命傷，由于工程存在先天不足，工程建設(shè)中又用沒有采取有效的抗?jié)B措施，或者壩基處理不當(dāng)，造成存在顯著的壩基滲漏問題，這些都是小型水庫除險加固中需要重視的安全隱患。

從工程施工的角度來說，因為小型水庫的建設(shè)施工涉水，其中的安全風(fēng)險很大，再加上缺乏相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)，管理人員在安全管理上積極性不高，存在一些顯著的薄弱環(huán)節(jié)，其中典型的就是安全意識薄弱。現(xiàn)在一直在強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)，但是安全事故依然在發(fā)生，雖然有強(qiáng)制性的安全生產(chǎn)管理辦法，但是管理人員始終存在僥幸心理。由此，在安全管理上所謂的標(biāo)準(zhǔn)化管理只存在于形式上，管理模式僵化，實(shí)際取得的效果不理想。

2.2 從安全運(yùn)行角度看安全管理

（1）經(jīng)費(fèi)不足，包括管理經(jīng)費(fèi)、維修經(jīng)費(fèi)等。財政撥款是小型水庫安全運(yùn)行管理的主要資金來源，一般情況下財政撥款主要針對的是小型水庫的建設(shè)，對于運(yùn)行管理上的投入是比較少的。現(xiàn)在在推動社會資本的這一行業(yè)，一般會通過PPP 模式來進(jìn)行融資解決資金上的問題，并組建公司來管理水庫，但因為水庫很少能夠盈利，還是需要持續(xù)地往里“輸血”，這對政府或者說社會資本來說都是比較吃力的，因此很容易造成小型水庫投入運(yùn)行后缺乏足夠的資金投入。

（2）經(jīng)費(fèi)不足，造成了后續(xù)管理投入上的不足，會導(dǎo)致一系列的運(yùn)行管理問題。因為沒有充足的資金，無法組建出專門的機(jī)構(gòu)，無法聘請固定的工作人員來負(fù)責(zé)管理，也沒有專門的技術(shù)人才來解決運(yùn)行中遇到的問題，即便有人才，但因為經(jīng)費(fèi)不足，很難保持其在工作中的積極性，在工作上很可能出工不出力，安全運(yùn)行管理制度和方法很難有效地落實(shí)下來。一般都是在度汛期間，水利局抓得緊的情況下才會有針對性地進(jìn)行管理，平時很少進(jìn)行安全運(yùn)行管理工作。

（3）監(jiān)測預(yù)警水平低。監(jiān)測預(yù)警水平低將直接影響小型水庫的安全運(yùn)行。長期以來相關(guān)管理部門對這項工作的重視程度普遍偏低，這是一個歷史遺留問題，現(xiàn)在水利局強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警，但是從目前的現(xiàn)實(shí)狀況來看，要建立完善的監(jiān)測預(yù)警體系還需要走一段比較長的路。因為經(jīng)費(fèi)投入不足，在監(jiān)測預(yù)警體系的建設(shè)上就會存在短板，同時人員配置也存在非常嚴(yán)重的缺口，很多小型水庫的堤防巡視只有一個人，很難把監(jiān)測預(yù)警工作做到位。

3 小型水庫安全管理對策

3.1 從工程建設(shè)的角度強(qiáng)化安全管理

（1）落實(shí)項目法人責(zé)任制，是小型水庫除險加固或度汛加固中保證安全措施落實(shí)的關(guān)鍵，因此要以當(dāng)?shù)氐乃畡?wù)局為主體，構(gòu)建相應(yīng)的管理處，并且明確管理責(zé)任。

（2）依法落實(shí)統(tǒng)一招標(biāo)，選擇有資質(zhì)的監(jiān)理單位進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督，選擇技術(shù)水平高的施工單位進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)。項目法人機(jī)構(gòu)組建項目部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，針對現(xiàn)場進(jìn)行嚴(yán)格管理，監(jiān)理同時發(fā)揮作用，切實(shí)落實(shí)責(zé)任機(jī)制，督促監(jiān)理履職，切實(shí)落實(shí)獎懲。實(shí)際上，現(xiàn)階段管理制度是有的，甚至部分管理體系還比較完善，但沒有落實(shí)到位。相關(guān)責(zé)任人務(wù)必要高度重視安全管理，堅決根除任何僥幸心理，杜絕百密一疏，要重視激勵機(jī)制，完善責(zé)任制度。在安全管理中，圍繞以人為本的管理思路，在政策允許條件下針對人員進(jìn)行考慮，完善落實(shí)激勵機(jī)制和績效考核制度。圍繞責(zé)任制度，增加違反規(guī)章制度的成本。要實(shí)行終身責(zé)任制，對產(chǎn)生重大事故的責(zé)任人要依法追求刑事責(zé)任。

（3）由于部分小型水庫存在先天不足問題，在后續(xù)運(yùn)行中，尤其汛期，需要進(jìn)行加固施工，這其中有著非常大的安全風(fēng)險，當(dāng)然即便是新建的小型水庫在施工過程中也會面臨很多安全風(fēng)險，因此要采取必要的安全控制措施來保證安全施工建設(shè)。比如堤防工程的建設(shè)施工中，要求重視地基開挖，當(dāng)開挖深度較大時應(yīng)當(dāng)具有完善的支護(hù)方法，防止邊坡出現(xiàn)坍塌或滑坡，在作業(yè)過程中要檢查支護(hù)是否安全。在滲水區(qū)域要設(shè)立專門的定位儀，要有專人來調(diào)度作業(yè)船只，嚴(yán)格按照要求施工，要注意分層平拋填石的高程，避免出現(xiàn)作業(yè)船只移動時發(fā)生觸底。路堤區(qū)域的施工可以用自卸貨車運(yùn)輸材料，但應(yīng)當(dāng)按照固定的路線慢速行駛，不得超載。除了自卸貨車外，施工中所用到的設(shè)備必須嚴(yán)格檢查，保證使用的設(shè)備性能良好、安全可靠，不得使用沒有安全保險裝置的裝備，作業(yè)中要嚴(yán)格檢查拋填用的石塊，嚴(yán)防作業(yè)中石塊出現(xiàn)破裂、脫落。作業(yè)時，作業(yè)區(qū)域不得隨意站人，拋填范圍內(nèi)禁止人員活動。

3.2 從運(yùn)行管理的角度強(qiáng)化安全管理

（1）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。要繼續(xù)加大政策引導(dǎo)力度，建立完善的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，針對小型水庫管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題，可以通過如下方式來解決：繼續(xù)強(qiáng)化地方政府的財政支持力度，建立穩(wěn)定的財政資金來源，以財政支持為主體，將財政經(jīng)費(fèi)落實(shí)作為一項重點(diǎn)工作抓好抓實(shí)。同時，繼續(xù)引導(dǎo)社會資本投入小型水庫運(yùn)行，通過制定多元化的經(jīng)營方式，通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、社會捐助等形式，開拓小型水庫安全運(yùn)行管理的資金籌措渠道，與財政資金結(jié)合彌補(bǔ)管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題，應(yīng)允許以承包、拍賣、租賃、股份合作等形式來引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)吸引社會資金投入。進(jìn)一步要成立專項基金，按照小型水庫管護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)制定管護(hù)經(jīng)費(fèi)，因地制宜地支持小型水庫安全運(yùn)行管理。

（2）強(qiáng)化制度保障。要統(tǒng)籌推進(jìn)水利工程管理體制改革，促進(jìn)小型水庫安全運(yùn)行管理責(zé)任落地。在運(yùn)行管理中要構(gòu)建安全運(yùn)行管理責(zé)任制度，并且將責(zé)任制度落實(shí)。考慮地方各級水行政部門做好調(diào)查摸底工作，并借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗做法，將鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村集體改革、水價綜合改革、水管理體制改革等有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌考慮，整體推進(jìn)水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。將工程建設(shè)、受益群眾以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合，合理地確權(quán)，明確水庫所有權(quán)和使用權(quán)，規(guī)范發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書，以此為基準(zhǔn)，建立責(zé)任制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)責(zé)任制度。為了保障制度的落實(shí)，必須強(qiáng)化違反制度的成本。由于普遍存在安全意識低的情況，即便有安全運(yùn)行管理制度和完善的安全管理體系，但很難落實(shí)，因此要強(qiáng)化監(jiān)督管理，先從監(jiān)督管理上著手，以強(qiáng)制性責(zé)任制度來逐步引導(dǎo)相關(guān)人員自覺地遵守制度。同時，還需要加大違反制度的成本。責(zé)任制度是保障，如上文指出要依托產(chǎn)權(quán)歸屬，建立終身責(zé)任機(jī)制，對責(zé)任人引起的安全事故必須采取嚴(yán)厲措施，當(dāng)責(zé)任人存在刑事責(zé)任，那么就會逐步引入先進(jìn)的安全管理措施，將制度與激勵制度，獎懲制度結(jié)合起來，提高違反制度的成本。

（3）強(qiáng)化監(jiān)督檢查。必須隨時檢查，突出重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)隱患立即加固，提高質(zhì)量，構(gòu)建完善的安全管理體系，比如要強(qiáng)化檢查。結(jié)合小型病險水庫除險加固，采取必要的監(jiān)督檢查措施，確保所有水庫具備預(yù)測預(yù)報能力，具有運(yùn)行調(diào)度能力，具備調(diào)度方案，且方案要有針對性，實(shí)用性以及可操作性，確保具有搶險應(yīng)急能力，具有應(yīng)急預(yù)案，力求水庫安全。

為了保證監(jiān)督檢查滿足上述要求，應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警能力。進(jìn)一步說，僅僅依靠人力資源來進(jìn)行監(jiān)督檢查，難度大不說，需要大量的人力資源投入，成本也非常高，因此可考慮以可續(xù)技術(shù)來支撐監(jiān)督檢查，依托智慧水務(wù)建設(shè)，強(qiáng)化信息化的安全運(yùn)行管理。

4 結(jié)束語

綜上所述，小型水庫安全管理在目前是非常重要的工作，要基于相關(guān)政策要求，落實(shí)安全管理，但其存在相當(dāng)多的短板，因此，本文中重點(diǎn)聚焦突出問題，探索了一些相應(yīng)的安全管理對策，希望可以為小型水庫的安全管理提供參考作用。