環境政策落實過程審計研究
——關于環境政策落實過程指標體系的構建

一、引言

政府在社會環境保護中發揮領導作用。為了有效地進行環境治理，政府制定了許多法律和政策來限制企業或個人的環境行為。早在2014 年，在國務院《關于加強審計執行工作的意見》文件就指出，必須“審計的保障作用必須發揮在國家重大決策部署落實方面”，對審計部門提出了“促進環保政策實施到位”的要求。2016 年2 月，審計署又在《關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》一文中提出，要“進一步突出審計重點，完善工作機制，改進審計方式方法，加大對落實不力的反饋力度”。對環境政策落實情況進行審計是優化環境政策、加強環境治理、推進生態文明建設三項工作的重要途徑。

基于此，本文在環境政策落實過程演進與研究現狀的基礎上，分析環境政策落實過程的基本邏輯，梳理過程觀構建思路，采用層次分析法構建較為完整且可操作的環境政策落實程度評價指標體系，最后，提出推進政策落實情況評價指標體系應用的對策建議，以期更好地發揮環境審計在實踐中的作用。

二、制度背景與研究現狀

在環境政策審計方面，一些學者研究了環境政策審核機制的基礎上認為，應該制定，執行和終止環境政策審計，以促進政策服務于環境治理（馬志娟等，2017）；也有學者探討了環境政策審計的機制和發展路徑（金靜，2017）；彭蘭香等（2016）以浙江省“五水治理”項目為例，建立了利益，資源，環境和社會效益的協調統一有效的政策實施跟進審核評估體系。

在政策實施過程方面，Lasswell（1956）首先將政策過程劃分為七個階段：情報，建議，規章，行使，適用，終止和評估。李金珊等（2010 年）將其分為七個階段：問題提出，議程設置，政策計劃，政策決定，政策落實，政策評價和政策終止。孫海鳳等（2018）認為政策實施主要包括政策部署，政策推廣，實施效果和整改實施；在政策落實審計的評價指標構建方面，龐繼英（2010）、宋常，趙懿清（2011），劉國成（2019）等學者分別建立了公益項目績效審計、投資項目績效審計指標體系和扶貧政策跟蹤審計評價指標體系。由此看來，我國對政策實施跟進審計的相關研究并不多。因此，本文將嘗試構建更完整可操作的指標體系，并且用層次分析法分析對環境審計的落實過程，以期完善政策執行審計理論和實踐發展。

三、環境政策評價指標體系的構建邏輯

由于政策執行過程審計具有跟蹤審計的特點，所以指標體系構建的根本出發點是：過程觀。

四、政策實施效果評價指標體系的具體建設

（一）指標建設的依據和原則

指標構建需要滿足的原則。首先，全面完整。第二，易于操作。第三，緊跟國情。第四，靈活可比。第五，持續監督。

（二）指標構建方法

本文使用層次分析法來構建指標體系。

（三）具體指標項目

總目標層是環境政策落實情況，接下來的一級指標包括四個方面：政策制定、政策實施、政策監管與政策反饋；二級指標和三級指標等在一級指標基礎上進一步展開

1.環境政策落實情況一級指標

（1）政策制定。政策制定指標是指有關部門是否根據國家政策的要求在其管轄范圍內制定具體政策，并為實施政策提供必要條件。政策制定我們再分為兩個二級指標，即政策制定的可行性和一致性。

（2）政策實施。對政策執行情況的評價基于政策執行的具體過程是否符合規定的制度。它分為三個次級指標：合規性，有效履行職責和人員安排。

（3）政策監管。該指標著重于衡量政策監督的實際效果。該指標分為兩個次級指標，即監督制度和監督效果。

（4）政策反饋。該指標反映了政策執行是否可以及時修正和總結。政策反饋指標又分為三個次級指標：問題整改，環境問責和公告披示。

2.指標計算過程

（1）構建判斷矩陣群

首先，從第一層指標開始，歸屬于上層同一指標的下的元素進行兩兩比較，并每個層次都比較，其次，根據指標的重要程度進行賦值，形成判斷矩陣。假設一級指標為A，二級指標分別為B1，B2，B3，B4，采用德爾菲法評判指標重要程度，最終構造的判斷矩陣如下：

（2）層次單排序

①一級指標

通過邀請多位專業的企業經理和財務專員為各個指標打分，從一級指標的排序來看，政策執行在環境政策落實的過程中相對重要，這也與實際的情況相一致，政府部門在環境政策執行的過程中必須保證政策強有力的實施。

②二級指標

B1的最大特征值為λmαx=2.00，權重為ω1=（0.75，0.25）；同理可依次得到B2的最大特征值為λmαx=3.0649，ω2=（0.1884，0.7306，0.0810）；B3的最大特征值為λmαx=2.0000，ω3=（0.25，0.75），B4的最大特征值為λmαx=3.0291，ω4=（0.7514,0.1782，0.0704）。

（3）一致性檢驗

（4）層次總排序

由中間層要素排序看出，政策執行的權重最高為0.5917，由備選方案排序可以看到，有效履職的權重最高為0.4323。所以政策的執行過程在環境政策落實過程中的影響比較大，并且有效履職對政策落實的影響較大。

五、環境政策落實過程指標體系應用的對策建議

在通過一系列專業會計師和企業高管的評分為政策實施過程建立指標體系后，為了加強對環境政策執行情況的審核，應采取以下措施。

1.推前審計跟蹤的時間點，實現對環境政策實施全過程的審計監督。

目前，我國環境政策執行情況的審計仍主要是事后審計，不能很好地體現“跟蹤”的特點。我們應該從源頭上確保有效執行環境政策。

2.完善環境政策執行審計的法律法規和審計評估規則，重視政策實施的效果性，開展環境政策效率審計。

3.深入挖掘制度原因，揭示體制機制障礙。

只有深入考察到制度的運行機制是否合理高效，才能發揮審計的監督作用，促進審計人員的有效履行。審計人員需要具有多方面的視角，從問題的外在表現出發，深層揭露到制度原因，從而為被審計單位提供更切實可靠的審計建議。