“三權(quán)分置”，基層怎么干
——山東省沂南縣的探索與實(shí)踐

2012年以來，山東省沂南縣積極探索農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”與土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有效實(shí)現(xiàn)形式，加大政策扶持力度，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，取得了初步成效。

確權(quán)登記頒證，穩(wěn)定土地承包權(quán)

沂南縣堅(jiān)持先行先試、梯次推進(jìn)的工作思路，先后開展了兩輪試點(diǎn)、三次擴(kuò)面，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)、督查考核兩項(xiàng)措施，嚴(yán)把調(diào)查摸底、勘測編繪、公示簽字三個(gè)環(huán)節(jié)，突出抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)解決具體問題，確保了確權(quán)登記工作穩(wěn)妥有序的開展。同時(shí)，積極探索開展其他方式承包經(jīng)營農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作，總結(jié)推廣了書面申請、鄉(xiāng)村初審、實(shí)地勘測、信息公示、登記備案、頒發(fā)權(quán)證“六步”確權(quán)登記工作法，對采取其他方式承包的農(nóng)村集體土地進(jìn)行登記，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。如，沂南縣盛大慶果樹種植專業(yè)合作社承包周邊4個(gè)村的荒山538.61畝，根據(jù)其申請，為其頒發(fā)了4本農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

搭建流轉(zhuǎn)平臺，放活土地經(jīng)營權(quán)

沂南縣為加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記成果轉(zhuǎn)化，保證產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范有序進(jìn)行，制定出臺了多份政策文件，搭建流轉(zhuǎn)平臺，創(chuàng)新經(jīng)營權(quán)放活方式，引導(dǎo)農(nóng)戶通過村組內(nèi)互換并地，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種，解決承包地細(xì)碎化問題。

對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的，頒發(fā)“沂南縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證”，目前，已為204個(gè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體頒發(fā)了240本經(jīng)營權(quán)證，確權(quán)面積4.6萬畝，為開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作奠定了基礎(chǔ)。盛大慶果樹種植專業(yè)合作社利用頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》累計(jì)獲得抵押融資12400萬元，用于馬泉創(chuàng)意休閑園建設(shè)，打造了一處集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與休閑養(yǎng)生、鄉(xiāng)村旅游、科技示范等功能于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，被評為“山東省休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)”。

抵押擔(dān)保，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素

沂南縣積極構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易、價(jià)值評估、抵押登記、風(fēng)險(xiǎn)控制、信用評價(jià)、資產(chǎn)處置“六大平臺”，豐富農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保形式，建立貸后資金使用監(jiān)管機(jī)制和抵押融資財(cái)政激勵機(jī)制，成立了首家農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)收儲有限公司，形成了土地產(chǎn)權(quán)交易融資的閉環(huán)，從而增強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)放貸信心。初步建立了一套程序簡便、風(fēng)險(xiǎn)可控、高效運(yùn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資機(jī)制，極大拓寬了農(nóng)民融資渠道，實(shí)現(xiàn)了“政府搭建平臺、農(nóng)民得到實(shí)惠，擔(dān)保積極參與、銀行放心借貸、企業(yè)借勢發(fā)展、農(nóng)業(yè)升級富強(qiáng)”的改革發(fā)展之路。

工作實(shí)踐中，沂南縣圍繞建立多層次、互補(bǔ)強(qiáng)的農(nóng)村金融供給市場，政府、銀行、擔(dān)保（保險(xiǎn)）公司三方聯(lián)動，相繼推出了多種金融產(chǎn)品。一是針對一般農(nóng)戶，推出普惠型“富民發(fā)展貸”，由政府購買擔(dān)保服務(wù)，農(nóng)戶以承包地經(jīng)營權(quán)作抵押，即可獲得最高額度為10萬元的貸款。對于貧困戶，開發(fā)了“富民農(nóng)戶貸”，無擔(dān)保，財(cái)政全額貼息，貸款最高額度5萬元。二是針對新型經(jīng)營主體，推出“惠農(nóng)貸”。新型經(jīng)營主體既不是農(nóng)戶又不是企業(yè)、按農(nóng)戶來、貸款額度太低；按企業(yè)來，夠不上授信“門檻”，是農(nóng)村金融的短板。本著“政銀擔(dān)合作，風(fēng)險(xiǎn)可控，協(xié)作共贏”的原則，以土地經(jīng)營權(quán)抵押，農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場的貸款規(guī)模為10萬—300萬元，龍頭企業(yè)貸款上限1000萬元，為充分調(diào)動金融機(jī)構(gòu)的積極性，縣政府設(shè)立1000萬元的獎補(bǔ)專項(xiàng)資金池，根據(jù)銀行和擔(dān)保公司開展業(yè)務(wù)情況給予獎補(bǔ)。截至目前，已累計(jì)發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款3864余筆、19.67億元，有力促進(jìn)了全縣土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

問題與思考

一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度不高，參與熱情不夠。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不僅受自然條件制約，而且還要面臨變化莫測的市場需求，即較高的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的上述特性，這必將削弱商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。因此，國有商業(yè)銀行更傾向選擇戰(zhàn)略性退出農(nóng)村金融市場。目前，僅有農(nóng)村信用社和小額貸款公司參與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，其他愿意參與的金融機(jī)構(gòu)還不多。

二是抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金不足，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)有難度。現(xiàn)階段，各商業(yè)銀行對權(quán)證抵押貸款不認(rèn)可，擔(dān)保公司又不愿為農(nóng)業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)，造成了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體“融資難”“融資貴”。沂南縣雖然設(shè)立了1000萬元抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，但省、市設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)基金沒有明確給縣分配貸款配額。“兩權(quán)”抵押融資額按放大10倍計(jì)算，此基金僅能放貸1億元，根本不能滿足放貸需要。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中流轉(zhuǎn)的土地，因規(guī)模適度還比較容易再流轉(zhuǎn)，而農(nóng)戶土地分散且面積不大，在處置上難度會更大。