解析俄羅斯《2020?2022年聯邦預算》

丁超

2019年12月2日，俄羅斯總統普京簽署了《2020?2022年聯邦預算》。根據該法案，未來三年俄羅斯將力求保持財政預算的盈余狀態，以應對外部沖擊、緩解內部壓力。在維護國家宏觀經濟政策穩定的同時，中期預算還謀求擴大政府投資，為俄羅斯經濟增長創造新的動力。

中期預算：規模與結構

《2020?2022年聯邦預算》的制定基于俄羅斯經濟發展部發布的預測數據，根據這一預測，未來三年俄國內生產總值（GDP）分別為112.863萬億、120.364萬億和128.508萬億盧布;烏拉爾牌石油的平均價格分別為每桶57、56和55美元;通貨膨脹率分別為3%、4%和4%。據此，俄羅斯將2020?2022年聯邦預算的主要參數確定為：（1）聯邦預算收入分別為20.38萬億、21.25萬億和22.06萬億盧布;（2）聯邦預算支出為19.5萬億、20.63萬億和21.76萬億盧布;（3）俄聯邦國家內債上限為12.98萬億、14.64萬億和16.62萬億盧布;（4）俄聯邦外債上限為644億美元（或564億歐元）、676億美元（或578億歐元）和689億美元（或574億歐元）;（5）聯邦預算盈余分別達到8761億、6125億和2950億盧布。

表面上看，無論是預算收入還是支出，均保持了穩定的增長態勢，但其占GDP的比重卻呈現出下降態勢。在此背景下，預計俄羅斯國家福利基金規模將從2019年的4萬億盧布增至2020年的8.17萬億盧布，至2022年達到13.66萬億盧布，占GDP的10.6%。出于保障經濟安全的考慮，俄羅斯一直對國家債務總額進行嚴格控制，但近兩年為刺激經濟增長，適度上調了國家債務上限，同時輔之以內債取代外債的國家債務政策。

早在9月30日，俄聯邦政府便如期向國家杜馬提交了2020～2022年中期預算草案，10月23日預算草案通過了一讀審查，11月19日通過二讀審查，11月21日通過三讀審查提交聯邦委員會，12月2日完成立法程序。通常情況下，在草案審讀過程中，俄羅斯不會調整對聯邦主體的轉移支付，待草案獲批后，政府再根據初步分配方案確定最終的轉移支付規模和方向。但今年的預算二讀修正案特別要求聯邦政府于2020年1月1日前與各地區達成協議，提前敲定轉移支付方案，以利于聯邦主體從容安排下一年的支出計劃。此舉不僅是俄預算史上的首次，更被俄國家杜馬主席維亞切斯拉夫·沃洛丁稱為“革命性的創新”。此外，二讀審查通過的600多項修正案中，還包括對7500億盧布的重新分配，主要用于追加對農業部門和如壓縮天然氣工業、有色金屬提取加工、機場等公共基礎設施部門的補貼。

2019年11月5日，觀眾在第二屆中國國際進口博覽會國家展展區內的俄羅斯館內參觀。

中期預算體現的財政政策：特征與重點

提高公民生活質量是俄羅斯財政政策的根本目標，民生支出在俄聯邦預算中占主導地位。早在2006年，普京便將教育、醫療、住房和農業列為優先發展的國家項目。2008年，俄政府還提出要將所有社會領域的支出均提高到可與發達國家相提并論的水平，即GDP的5%。2018年5月7日，普京簽署“新五月法令”，提出涵蓋社會經濟各個方面的12個國家項目，其中就包括解決人口問題、優化醫療和教育服務、建造舒適的住房和改善城市環境等民生項目。

根據《2020?2022年聯邦預算》，未來三年俄羅斯將撥款7萬億盧布用于實施國家項目和干線交通基礎設施的現代化。國家項目的基本設置保持不變，但與2018年項目提出時相比，支出規模增長強勁：2020年增加34%，2021年增加27%，2022年增加20%。其中，醫療衛生支出三年內增長51%。基礎設施項目投資將在2020年增長0.9%，2021年增長1.4%。2020年遠東地區支出將極大增加，而克里米亞的預算支出將減少15%。

中期預算的另一亮點體現在平衡地區發展方面。該法案專門設置了支持地區發展的措施，規定各聯邦主體每年償還聯邦預算貸款的比重從10%降至5%，條件是將這些資金用于擴大項目投資，如道路、供水、天然氣、電力等基礎設施項目。據俄財政部估計，該政策未來五年釋放出來的資金總額將超過4400億盧布。此外，預算法還特別規定，將阿爾泰共和國等社會經濟發展水平較低的10個聯邦主體的共同籌資水平提高到99%。換句話說，這些地區在實施國家項目和其它投資活動時，只需配套出資1%。為增加各聯邦主體的預算收入，中期預算還規定，將汽油和石油產品的消費稅計入地區預算，預期未來三年此項收入約為3萬億盧布。

《2020?2022年中期預算》將在緩解俄羅斯央地矛盾、推動地區預算均等化方面起到積極作用，也有助于減輕各聯邦主體的財政壓力，使其切實投入到改善投資環境、制定投資發展規劃等工作之中，提高它們參與交通和公用基礎設施建設的主動性，最終達到拉動經濟增長的目的。

俄羅斯財政政策與經濟增長：抑制還是促進？

2020～2022年中期預算尚未正式出臺便遭到了一些俄羅斯國內學者的質疑，認為過于緊縮的財政政策不利于拉動經濟增長，某些財政收入來源無法保障，國家項目支出效率得不到全面監測。更有人提出，緊縮性的財政政策是導致2019年俄GDP增速放緩的原因之一。但值得注意的是，近年來，經濟增長已然被列入財政部制定的政策目標之中。普京第四任期開啟以來，俄聯邦頒布的各項宏觀經濟政策都圍繞一個主題展開，即拉動投資，促進經濟增長從需求推動型向投資推動型轉變。而實施國家項目，優化預算支出，并對其效率進行監督，意義便在于通過擴大政府投資，引導更多私人資本進入基礎設施建設等領域。根據中期預算，未來三年的聯邦預算支出將顯著增加。與2018年相比，2020年預算支出實際增長8.2%（剔除通脹影響），到2022年增至12.0%。同時，至2022年，國民經濟支出（生產性支出）的實際增長也將達到16%。

俄羅斯聯邦預算的制定基于四方面的基本考慮：一是如何確保預算安全，即國家無條件履行其所有義務;二是如何確定預算資金利用的優先方向;三是如何在不影響前兩個任務的情況下最大化預算對經濟發展的支持;四是如何更高效地利用預算資金。換句話說，俄羅斯制定財政政策面臨的現實問題其實是在財政安全與刺激增長中找平衡，尤其是在目前不利的內外部經濟形勢下。俄財政部經常被指責過度謹慎，累積了過多本應用于刺激經濟的資金。實際上，通過預算規則和提高增值稅率等措施首先保證國庫充盈，并不意味著所有超過基準價的石油天然氣收入都將流入國家財富基金（根據預算規則，2020年超過每桶42.4美元出售石油獲得的預算收入全部進入國家儲備體系），當該基金超過GDP的7%后，剩余部分便可用于國內投資。根據中期預算，2020年俄羅斯國家財富基金就將達到這一水平。俄羅斯政府也在考慮繼續制定相關的投資規則，如通過引入公私合作機制與企業共同出資等。財政部預計，每盧布的預算資金都有可能吸引4盧布的私人投資。到時，預算投資將為實現投資目標（2024年前固定資產投資占GDP的比重提高到25%）作出重大貢獻，政府支出也可能再次成為俄羅斯經濟增長的重要驅動力。