土地城鎮化與公共品供給之間的協調發展度評價

張娟鋒，俞婷，張丹霞，趙國超

（浙江工業大學管理學院，浙江杭州310023）

十九大報告將“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念確定為十四條治國方略之一，將對我國的社會經濟發展產生重大深遠影響。當前，城鎮化快速發展過程中土地開發與公共品供給在空間上的不匹配、不協調問題突出，造成了城鎮化品質不高，影響區域經濟穩定與城市可持續發展。現實來看，表現出嚴重的以單要素為核心的城鎮化，抑制了城市的空間集聚功能。一是資本過渡投入引起的空間過快擴展與房地產價格泡沫，超過了居民的支付能力；二是配套設施投資不足與產業缺失引起的城市活力匱乏，缺乏就業機會。以杭州市為例，為獲得理想的經濟績效，政府傾向于進行土地開發并支持地方經濟性公共物品的投入，對非經濟性公共物品的投入不足，而非經濟性公共品供給滯后影響了城市的可持續發展[1]。

城鎮化表現為空間供給與需求之間相互響應的動態過程，存在均衡、非均衡與再均衡的演變過程，反映要素在空間規模、結構與比例的變化。依據城鎮化要素投放的先后時序與政府扮演的角色，城鎮開發戰略可分為主動與被動兩種類型[2-3]。在主動戰略下，地方政府提前進行公共設施規劃與土地開發，通過低租金與就業機會吸引人口集聚，一定程度上可避免人口快速集聚導致的交通擁堵、環境惡化、租金上漲等問題。但當經濟下滑導致人口和產業無法跟進時，此戰略將造成基礎設施閑置、空間浪費與金融風險增加，政府與開發商的財務風險上升[4-5]。在被動戰略下，人口增長與產業集聚驅動土地開發與公共品供給，其核心特征是公共品供給與土地開發滯后于需求。當人口快速集聚而空間供給缺乏彈性時，會產生交通擁堵、居住環境惡化等城市病[6-7]。我國城鎮化中不僅存在區域和城市差異，即使在同一城市也存在差異，兩種開發戰略類型并存[8-9]。城鎮化中涉及土地與公共品兩大核心要素[10-14]，其在空間上的投放時序、規模及結構已經成為影響城鎮化發展模式與質量水平的核心要素。具體來講，將城鎮化所必需的基礎設施與公共產品界定為“公共品要素”；將城鎮空間開發界定為“土地要素”，此要素是反映空間需求的指標。針對土地與公共品等單一要素的研究比較豐富，而對兩者之間關系及其協調性的研究相對匱乏[15]。

公共品的生產特點是投資規模大、周期長且價格昂貴，對政府的財政能力與融資能力要求高，融資渠道與成本能夠影響基礎設施項目的決策[16-18]。在高融資門檻環境下，公共品供給受到抑制，土地開發不活躍；反之則能刺激公共品供給與土地開發[19-20]。公共品供給與土地開發在空間上存在互動影響。一方面，公共品供給是土地開發的前提條件，所在區域如果沒有規劃基礎設施與公共服務，土地開發預期收益降低，空間供給增長緩慢；而當區域存在大型公共設施(地鐵、學校、公園)時，則能提升土地開發的預期收益，加速該區域的開發進程[21]。另一方面，土地開發也對公共品供給產生影響，土地及附屬物的收入(包括土地出讓收入、租金、稅費等)是政府籌集基礎設施建設資金的重要載體，土地與房地產價格上漲能增加地方政府的收入。此外，土地及房地產也是優質的抵押資產與課稅對象，能提升政府的融資能力與公共品供給能力[22-24]。考察公共品供給與土地開發的相互影響，需要識別空間上的協調性問題。

設計土地城鎮化與公共品供給之間的協調度指數，利用量化指標評估核心要素之間結構比例的合理性，可以有效評估土地開發與公共品供給的失衡狀況。指數設計思路是通過對2個子系統進行評價，得到子系統的協調度，然后確定權重，計算全系統的協調指數，得到全系統的協調發展指數。指數判讀需要設定合理區間，通過對2個子系統內各指標的測試，確定子系統的合理范圍，計算全系統的基準區間，進而依據城鎮化的發展階段進行系數調整，明確不同城市的合理區間。

1 模型構建與指標選取

1.1 模型構建

協調度用以度量系統內要素之間在發展過程中彼此和諧一致的水平，體現系統內部要素之間由無序走向有序的過程，是判斷協調狀況的定量指標。然而，單一的協調度評價很難反映土地城鎮化與公共品供給之間協調發展的水平。為此，本文提出協調發展度，即一種強調整體性、綜合性和內生性的發展聚合。將度量土地城鎮化與公共品供給之間協調發展水平的定量指標稱為協調發展度，選取離差系數最小化模型考察城鎮化兩大核心要素的協調水平，公式為

其中，C為土地城鎮化水平與公共供給水平的協調度指數；g(y)為土地城鎮化指數；h(z)為公共品供給指數；k為調整系數；bj和ck分別為土地城鎮化和公共品供給指數的權重；yj和zk分別為評價體系中各指標的數值。D為協調發展度；T為土地城鎮化與公共供給水平的綜合評價指數，即發展度；此處k取2。

1.2 協調度等級劃分

綜合廖重斌[25]提出的協調發展度分類體系和評判標準，李濤等[14]關于協調度的研究成果，本文對土地城鎮化和公共品供給的協調度進行等級劃分。綜合協調發展度D均在0～1，當D=1時，協調度極大，系統走向新有序結構，當D=0時，協調度極小，系統將向無序發展，協調發展度劃分見表1。

1.3 指標選取

土地城鎮化反映的是空間供給規模與結構的變化，通過對土地城鎮化量化指標的梳理，從建成區規模、城市投入水平與產出水平3個層面出發，建立土地城鎮化的指標體系。公共品供給是城鎮化中地方政府對公共品的投入，通常用地方財政支出作為衡量公共品的投入水平，測量指標為地方預算內的財政支出，包括地均地方預算內財政支出和人均地方預算內財政支出[26-27]。而對于公共品供給的評價指標體系，可以歸為經濟型和非經濟型。經濟型包括道路、電力、能源、通信等一系列基礎設施；而非經濟型以教育、醫療服務和社會保障等公共服務為主，服務于居民福利的增加[28-29]。本文從經濟型和非經濟型公共品為切入口建立指標體系，根據城鎮化中土地要素以及公共品要素的內涵，構建了土地城鎮化和公共品供給的評價指標體系，指標體系分為3個層次，由2項一級指標、5項二級指標和12項三級指標組成，見表2。

表1 土地城鎮化與公共品供給的協調發展度等級劃分Table1 Grade of coordinated degree between land urbanization and public goods supply

表2 土地城鎮化與公共品供給的衡量指標體系Table2 Index system of land urbanization and public goods supply

2 數據處理與權重確定

2.1 數據處理

以浙江省11個地級市2002―2016年的數據為研究對象，數據來源于《浙江統計年鑒（2003―2017）》和《中國城市建設統計年鑒（2003―2017）》。首先消除價格指數變化對實證結果的影響，以2001年為基期并根據2001―2016年浙江省的居民消費價格指數（CPI）對各指標數值進行消除通貨膨脹處理；其次為避免不同量綱造成偏誤，對各指標數據進行標準化處理。其中，xij和x'ij分別為第i個指標在第j年的實際值和標準化處理后的值；i為指標個數；j為年份，取值為2002～2016；mi為第i個指 標的最 小值；Mi為第i個指標的最大值，實證研究中的12個指標均為正向指標。

2.2 指標權重

通過主成分分析確定各指標權重，采用Eviews 8.0 進行分析，得到特征值與累積貢獻率。表3括號內為累積貢獻率。土地指數得到2個主成分，第1主成分占總方差的53.36%，第2主成分占總方差的19.85%，累積方差貢獻率達到73.2%，提取2個主成分。公共品供給指數的第1主成分貢獻率為71.5%，能夠描述公共品供給水平，且第2特征值小于1，提取一個主成分。對于只提取第1主成分的公共品供給指數，其綜合得分系數即為第1主成分線性組合中的系數，指標權重的計算公式為

表3 主成分的特征值與累積貢獻率Table3 Eigenvalues and cumulative contribution rates of principal components

為提取第1、2 主成分的土地城鎮化指數，須先計算綜合得分模型中的系數。各個土地城鎮化指標可以由第1、2 主成分代替。各指標系數可認為是以這2個主成分方差貢獻率為權重，進一步對指標在這2個主成分組合中的系數進行加權平均，計算公式為

再計算權重：

其中，Bj和Ck分別為土地城鎮化指數和公共品供給指數的綜合協調度指數。和分別為土地城鎮化指數第j個指標在主成分1、2線性組合中的系數；p1、p2分別為第1、2 主成分的方差貢獻率；j為土地城鎮化指數指標編號，取值為1～7。k為公共品供給指數指標編號，取值為1～5，計算得到各指標權重，見表4。

表4 指標權重Table4 Weight of each index

3 實證分析

3.1 總體判斷

根據式（2）和（3）分別計算11個城市的土地城鎮化指數g(y)、公共品供給指數h(z)及全省平均值，得到浙江省土地城鎮化和公共品供給指數。根據式（1）計算相應的協調指數C，進而通過式（4）和（5）得到2002―2016年浙江省土地城鎮化和公共品供給的發展指數T和協調發展指數D，見表5。2002―2016年浙江省城鎮化進程中，土地與公共品供給投入的協調水平經歷了失調（2002―2003年）、過渡（2004―2009年）和協調（2010―2016年）3個階段。

失調階段。2002年土地城鎮化指數和公共品供給指數分別為0.160和0.09，均低于0.2，特別是公共品供給指數不到0.1。土地城鎮化與公共品供給的協調發展度D為0.326，整體呈現輕度失調狀態。在此階段，土地以及公共品的指數水平較低，公共品供給滯后是導致要素之間協調發展度較低的主因。2003年兩要素的指數都有所提升，同時公共品供給指數提升幅度更大，因此，整體協調發展度也有所上升，但仍處于輕度失調狀態。

過渡階段。2004年土地城鎮化指數、公共品供給指數分別為0.230和0.160，均較2003年有所上升，且差距略微縮小，綜合協調發展度D從0.381 上升到0.427，進入瀕臨失調衰退狀態。土地城鎮化指數和公共品供給指數的變化趨勢相同，且發展速度相當，指數之間的絕對差值基本保持不變。因此，隨著土地城鎮化指數和公共品供給指數的增長，指數之間的差值逐漸縮小，協調度水平上升。

表5 浙江省土地城鎮化與公共品供給的協調發展度評價結果Table5 Coordinated degree of land urbanization and public goods supply in Zhejiang province

協調階段。首先協調發展度D從2010年的0.607，保持逐年增長，于2016年達到0.687，實現了從初級協調發展到中級協調發展的提升。而后的2015年與2016年協調發展度值有所回落，但仍然維持在協調發展水平。2個要素的值均逐年提高，2010年公共品供給指數超過土地城鎮化指數，并且增長幅度大于土地城鎮化指數，因此，兩者協調發展水平逐漸上升，后期由于差距逐漸增大，導致協調發展水平有所下降。由于公共品供給水平逐步得到改善，整體向協調發展狀態轉變。2014年，浙江省整體土地城鎮化與公共品供給的協調發展度達到了0.711，兩要素的投入水平處于較為穩定的協調狀態，城鎮化發展質量有所提高。

3.2 城市分析

圖1描述了11個城市土地城鎮化與公共品供給的協調發展度變化走勢，表6計算了浙江省11個城市2002―2016年土地城鎮化與公共品供給協調發展度指數值。在11個地級市中，麗水市的協調度波動劇烈，極不穩定，在嚴重失調和瀕臨失調的過渡階段間游走。其他城市的協調度呈上升態勢，先后進入并保持在協調發展水平區間。2006年和2015年，大部分城市土地城鎮化與公共品供給之間經歷了波動，指數有所回落。

為考察協調度在時間和空間上的變化和差異，選取了2002，2008，2016年3個截面。為更好地展示指數分布的空間格局，將指數分為5個等級：第1等級（0.8～1）、第2等級（0.6～0.8）、第3等級（0.4～0.6）、第4等級（0.2～0.4）、第5等級（0～0.2）。

2002年各城市協調發展度水平較低，11個地級市中僅杭州市處于過渡階段，其余為瀕臨失調衰退階段。2002年杭州市的土地城鎮化指數和公共品供給指數分別為0.193和0.183，土地城鎮化和公共品供給都處于較低水平，而協調發展度較高，為0.434。除杭州市外的10個地級市均處于失調階段。其中，舟山、嘉興、湖州、寧波和金華的協調發展度分別為0.399，0.385，0.336，0.380和0.312，為輕度失調衰退；紹興、臺州、溫州和麗水的協調發展度分別為0.277，0.231，0.235和0.215，為中度失調衰退；衢州的協調發展度為0.187，處于嚴重失調衰退狀態。整體而言，2002年各城市的土地城鎮化與公共品供給之間的協調發展度普遍較低。

表6 2002―2016年浙江省11個城市土地城鎮化與公共品供給的協調發展度指數Table6 Coordinated index of land urbanization and public goods supply in 11 cities of Zhejiang province from 2002 to 2016

2008年各城市協調度水平差異化明顯。首先，麗水市仍處于失調階段，協調發展度為0.359，從嚴重失調衰退到輕度失調衰退狀態；其次，湖州市、紹興市、金華市和舟山的協調發展度分別為0.518，0.542，0.519和0.587，勉強步入協調發展狀態，均處于過渡階段。第三，除溫州、衢州、臺州、麗水外其他城市均已進入協調階段，且均為初級協調發展水平。從2002年到2008年，雖然各地級市的城鎮化土地和公共品要素的協調度水平有明顯提高，但大部分城市兩要素的協調發展水平仍處于過渡階段，部分城市步入協調階段；除麗水市的土地城鎮化水平變化不大外，其他城市的土地城鎮化和公共品供給均有大幅提高。空間上看，浙東北城市的協調發展度和各要素的發展水平普遍高于浙西南地區，城市之間差距逐漸顯現。

2016年各城市協調度水平顯著提升，無城市處于失調階段，土地和公共品之間的協調發展度均大于0.4。杭州、寧波、嘉興和舟山的協調發展度分別為0.836，0.823，0.800和0.826，為良好協調發展水平。湖州、紹興和溫州市處于初級協調發展階段，協調發展度指數分別為0.668，0.679和0.637；金華、衢州、臺州和麗水市處于過渡階段。浙江省2016年11個地級市土地與公共品之間協調發展度整體上有所提升。公共品供給水平提高明顯，與土地城鎮化保持了較好的協調性。2006年和2015年前后協調發展度出現了2種變化趨勢：部分城市協調發展度繼續上升，另一部分城市則出現下降趨勢，城市差異更趨顯著。空間上，各城市的協調發展度仍存在明顯的區域分化，浙東北城市明顯優于浙西南城市。

4 結 論

進入新時代，推動城鎮化核心要素的協調發展是貫徹新發展理念與提升城鎮化品質的重要議題，本文采用離差系數最小化模型對浙江省2002―2016年土地城鎮化與公共品供給協調發展度進行評價。首先，將土地與公共品要素納入一體化模型，利用協調發展度指標實現對兩者關系的分析與評價，具有更高的穩定性和更廣的適用范圍[25]。其次，浙江省土地及公共品供給要素經歷了失調、過渡與協調3個階段。通過對浙江省11個城市城鎮化土地及公共品供給2 要素協調發展度的評價，浙江省城鎮化經歷了失調階段（2002―2003年）、過渡階段（2004―2009年）和協調階段（2010―2016年）。第三，土地及公共品供給2 要素協調發展度逐步上升，城市分化日趨明顯。2006年以來，土地城鎮化速度放緩與公共品供給的加速推動協調度上升，2012年以前協調度逐年上升。無論是綜合協調發展度，還是單個要素投入水平都呈現明顯的地域分化，即浙東北地區的城市普遍要優于浙西南地區。

當前，推動我國城鎮化高質量發展必須貫徹新發展理念，提升城鎮化核心要素的協調發展度。因此，可以從城鎮化核心要素的供給策略出發，調整現有的要素供給規模與結構比例，分2類情況推動政策調整：（1）針對土地城鎮化的滯后將導致人口密度過高、城市擁堵、房價地價偏高的城市，通過增加建設用地的供給規模，促進要素的協調度水平。特別是杭州、寧波、溫州等人口集聚能力較強的城市，增加土地供給是推動協調發展的根本舉措。（2）對于土地城鎮化指數領先的城市，應當減緩土地城鎮化速度，適當擴大公共品供給規模，放松人口流入的管制政策，重視基礎設施和相關配套建設，滿足生產和生活需求，提升城鎮化建設協調發展度，從而實現高質量發展。