生態產品價值實現研究進展

高曉龍,林亦晴,徐衛華,歐陽志云,*

1 中國科學院生態環境研究中心,城市與區域生態國家重點實驗室, 北京 100085 2 中國科學院大學, 北京 100049

人類對自然生態系統同經濟社會關系的認知已發生顯著變化。20世紀六七十年代,環境問題的焦點是直接影響當地環境的空氣污染、水污染,且污染治理行動主要集中于相對富裕的國家或地區。目前焦點已經擴展大氣、土壤、水、生物多樣性等所有領域,且引發全球關注。食物和纖維的生產、清潔水的供應、宜居氣候的維持、安全的保障、藥材的供應以及自然生態系統的景觀等生態產品的供給都取決于自然資產(Natural Capital)的狀況[1]。圍繞自然資產的討論和研究,擴展和豐富了生態系統治理體系。保持自然資產健康對生態產品供給的重要性無論是貧困地區還是富裕地區都是至關重要的,尤其對貧困地區居民來說,其對生態產品的依賴性更強,所以自然資產降低對貧困地區居民構成直接威脅[2]。保護自然資產正以一種強調人與自然和諧共生的關系呈現[3]。

外部性(Externality)被認為是生態產品供給不足的一個重要原因。外部性的存在,導致市場機制不能很好實現其優化資源配置的基本功能,扭曲了市場主體成本和效益的關系,導致市場無效率甚至失靈。外部性問題如果不能得到解決,生態系統持續惡化將使人類失去賴以生存的環境。命令控制或征收環境稅是政府采取解決負外部性的重要手段,通過補貼刺激正外部性能夠增加生態產品的供給,提高社會福利水平。新制度經濟學豐富了外部性理論,將外部性、產權及制度變遷聯系,把外部性引入到制度分析中以優化生態產品的配置,保護生態系統功能性和完整性。市場失靈(Market Failure)不是政府干預的充要條件,政府干預不一定是解決市場失靈的唯一方法[4]。依據科斯定理(Coase Theorem)的排放許可權交易制度在酸雨、水污染、面源污染治理等領域都得到應用。

生態產品價值實現,是通過多種政策工具的干預真實反映生態產品的價值,通過已有或新建的交易機制進行交易,實現外部性的內部化,建立“綠水青山”向“金山銀山”轉化的長效機制。目前關于生態產品概念、價值實現機制、案例的研究已然成為生態文明建設的熱點難點。為進一步系統反饋最新進展,研究以梳理國內外生態產品價值實現案例為手段,對價值實現模式進行分類,并對關切的問題進行了回答。文章主要內容包括：1)明晰生態產品的廣義及狹義概念；2)介紹生態產品價值實現的4種模式及其特點、適用范圍、優點、局限等；3)采用案例分析框架對國內外試點案例進行路徑及成效分析。就生態產品價值實現模式及案例的剖析,希望能為我國生態文明建設提供理論依據和技術支撐。

1 生態產品概念

生態產品不是新概念,但其內涵仍然存在爭議,但是圍繞生態產品概念及生態產品價值核算所開展的自然資產項目和研究,已經取得階段成果。

目前國外沒有生態產品的概念,與之類似的是生態系統服務(Ecosystem Services)或環境服務(Environmental Services)[5]。對生態系統服務的概念,不同學者雖有不同的表述,但在基本含義和內涵上已達成共識,目前主要的定義包括如下幾個方面。Daily將生態系統服務定義為“生態系統與生態過程所形成的,維持人類生存的自然環境條件及其效用”[1]。這一定義包括三層含義,生態系統服務對人類生存的支持；發揮服務的主體為自然生態系統；自然生態系統通過形成和過程提供服務。Costanza等把生態系統提供的產品和服務統稱為生態系統服務[6]。MA提出生態系統服務是指人類從生態系統獲得的各種惠益[7]。聯合國環境規劃署主導的生態系統與生物多樣性經濟學將生態系統服務定義為“生態系統對人類效益的直接或間接貢獻”[8]。在我國,歐陽志云等認為生態系統服務功能不僅為人類提供了食品、醫藥及其他生產生活原料,還創造與維持了地球生態支持系統,形成了人類生存所必需的環境條件[9- 10]。

隨著環境意識的提升,我國在20世紀80年代中期便出現了“生態產品”。任耀武和袁國寶對生態產品進行了初次界定,“所謂生態產品,是指通過生態工(農)藝生產出來的沒有生態滯竭的安全可靠無公害的高檔產品”[11]。在這個定義里,資源節約型、環境友好型的農產品、工業品等都屬于生態產品。隨著生產力水平提升、科學技術的進步,生態系統服務功能的價值得到社會普遍認可,在《全國主體功能區規劃》中將重點生態功能區提供的水源涵養、固碳釋氧、氣候調節、水質凈化、保持水土等調節功能定義為生態產品,區別于服務產品、農產品、工業品[12]。丁憲浩在闡述生態生產的效益與組織及生態產品的價值和交易中,提出“生態產品具有顯著的外部性特征,不是傳統意義上的商品”,則是從產品社會屬性角度對生態產品進行了界定[13]。至此,生態產品的概念也逐漸清晰。生態系統調節服務是狹義上的生態產品,而廣義上的生態產品則是具有正外部性的生態系統服務,包括生態有機產品、調節服務、文化服務等。廣義生態產品概念的提出,既與生態產品多重價值屬性(生態產品價值包括直接利用價值,間接利用價值,選擇價值與存在價值)相一致[14],同時又符合全方位推進生態文明建設、正確處理人與自然關系的要求。此外,產品概念的引入,將有助于對生態系統服務的設計、生產、交易、品牌建設等,促進優質生態產品的供給。

2 生態產品價值實現及模式

2.1 生態產品價值實現

生態產品價值實現過程,同馬克思《資本論》中對商品價值實現的描述“驚險的跳躍”一樣驚險,而且要面臨更多的挑戰。在經濟學分析中,生態產品多數被納入純公共物品或準公共物品的范疇,為減少“搭便車”(Free Riding)行為,供給更多優質生態產品,需要市場、政府兩只手共同發揮作用。政策工具(補貼、稅收、產權制度、監管等)的干預可以一定程度上解決外部性問題,通過外部性內部化實現社會與私人收益或成本的均衡。目前,主要的生態產品價值交易工具主要有生態認證、排放許可權交易、設立自然保護地、生態系統服務付費、生態工程等。

2.2 價值實現模式分類

為實現生態產品的有效供給,降低人類活動對自然生態系統的外部性,圍繞水流、耕地、森林、荒漠保護的各種試點項目在國家、區域、省(州)、市(縣)層面開展。同時,圍繞生態產品價值實現模式的討論也相繼展開。Banerjee等認為交易模式可分為直接交易、票據交易所交易、緩解銀行交易(Mitigation or Conservation Banks)和雙邊談判。交易模式的選擇基于買方和賣方的數量、產品的同質性和交易成本等因素[15],這借鑒了經濟學中對交易市場的類型的劃分依據。Woodward等綜合考慮經濟成本效益與環境成效將市場交易模式分為：直接交易、雙邊談判、票據交易所交易以及唯一來源抵消[16]。

現有生態產品價值實現需要資金和政策的持續投入,資金更是關鍵。國內外試點項目多樣,但持久性主要依賴資金投入期限及力度,一旦資金短缺,很多試點項目將受到不同程度影響[17]。鑒于資金來源的重要性,研究對國內外在相關領域的試點項目按照資金來源進行分類。如表1所示,按照資金來源的不同,生態產品價值實現模式主要分為：公眾付費、公益組織付費、政府付費及多元付費(公眾-公益組織-政府)4類。

表1 生態產品價值實現模式分類

2.2.1公眾付費

生態產品最直接的受益群體便是公眾,但由于生態產品的非競用性和非排他性,由民眾直接付費的生態產品目前僅適用于俱樂部產品(生態旅游)、市場物品(有機農產品,比如有機咖啡、有機蜂蜜等)以及公共池塘資源(碳排放權、雨水信用等)[18]。公眾付費能夠高效籌集項目資金,因為較高的參與積極性和市場化程度高,所以交易成本低,但對項目試點區域的管理水平和市場化程度要求較高。

公眾付費模式中,生態產品價值實現工具主要有生態認證、排放許可權交易(表2),其中,生態認證包括物質產品及文化服務產品認證,排放許可權交易主要用于碳排放權、水體污染物信用、雨水信用等的創造及交易。

表2 生態產品價值實現案例

2.2.2公益組織付費

公益組織是國際生態系統安全、生態產品供給領域重要的中介組織,是資金、管理理念的重要來源,保障了具有全球、區域正外部性的純公共物品(生物多樣性、氣候調節)的供給,對于打破行政區域界線、國際合作壁壘提供了示范,但由于管理體制機制問題,尚缺乏法律依據,且政府對公益組織的監管仍然不到位,也在一定程度上阻礙了公益力量的發展。

公益組織模式比較典型的價值實現工具是公益保護地(表2),出于公益目的,國內外非政府組織在所在地政府監管下,探索新的保護地保護方式,在保護生態系統的同時,更重視社區居民的發展訴求。土地信托是以地役權(Easement)為媒介,實現土地用途管制和土地所有者稅收優惠的“雙贏”。

2.2.3政府付費

純公共物品(水質凈化、水土保持、生物多樣性、氣候調節),因其產權界定不清、主體不明確,政府作為土地所有者,能夠充分發揮資金、規模優勢,尤其對國家生態安全具有重大影響的領域,比如土地休耕、天然林保護、自然保護地劃定等。較高的交易成本(規劃、運行、協商的成本)區別于市場機制的較低成本。此外,減貧、就業等副目標對主目標的影響也已經得到關注[19- 20]。

政府在生態產品的價值實現中的政策工具是多樣的,通過規劃、生態工程建設,綜合考慮生態系統服務功能(表2),追求人與自然可持續的發展方式。在發展中保護,通過自然資產產權明晰,為社區居民提供融資信貸便利,將民生改善同公益林保護融為一體,麗水在公益林補償收益權質押融資方面有較好的示范作用。以土地休耕保護計劃(Conservation Reserve Program)、天然林資源保護工程、國家重點生態功能區轉移支付等,是政府作為生態產品受益方(政府作為土地所有者)向供給方購買產品(水土保持、生物多樣性保護等),實現生態產品正外部性的內部化。

2.2.4多元付費

多元付費模式實現了公眾、公益組織、政府多方參與,具有制度健全、資金充足的特點,且試點項目參與的積極性較高,獲得較高國際關注,對于治理能力和治理體系的提升具有重要推動作用,主要適用于典型性、對全球生態安全重要的純公共物品,比如,水質凈化、生物多樣性保護、氣候調節等。但容易形成資金依賴,尚缺乏科學的退出機制,難以保證試點項目的延續性。

水基金是多元付費模式的典型工具,是由政府、發展銀行和公益組織開發的可復制可推廣的金融創新和治理案例,既能匯集資金,又能協調流域管理活動(表2)。其成功取決于下游居民的資金支持,又取決于上游居民的協調和參與,雙方共同促進生態產品的持續供給并從中受益。亞馬孫區域保護區計劃和關壩溝流域自然保護小區雖然資金籌集方式有所不同,但都是通過劃定保護區,通過購買管護服務來實現保護目標,是比較典型的生態系統服務付費方式。

2.3 價值實現案例分析

圖1 案例分析框架Fig.1 The framework of case analysis

為科學研究生態產品價值實現的機理和路徑,研究整理了國內外典型試點案例(表2),按照問題描述、識別生態產品/受益方(買方)/供給方(賣方)、交易條件、價值交易機制、監測與成效分析框架(圖1)進行分析,以期為理論研究及未來試點實踐提供參考。

2.3.1問題描述

生態產品價值實現研究的目的是解決供給中的外部性問題,保護生態系統功能性和完整性。但現實是土地利用變化、污染物的排放等對生態系統格局、過程、功能造成不同程度的影響。生態系統空間及質量的變化,主要通過生態產品體現,所以成為研究的關注對象。美國的土地休耕保護計劃重點關注水質、水土流失、野生動植物；老河溝自然保護區項目主要目的是保護野生動植物多樣性,尤其是大熊貓；厄瓜多爾基多水基金、紐約Catskill供水項目、南非“Working for Water”等追求水質、水量的改善目標；加利福尼亞州溫室氣體限額交易計劃、麗水公益林補償收益權質押融資等圍繞森林、灌叢生態系統的固碳、水土保持功能；雨林認證咖啡等的實施是避免人類生產對生態系統的破壞；夏威夷森林和山道之旅等則是從文化服務功能角度去提升旅游者的體驗。

所以,生態產品價值實現目前關注的重點是3個方面：1)森林、濕地、水流、耕地等生態系統的保護；2)減輕水體污染物、二氧化碳、雨洪水等的排放對生態系統的影響；3)物質產品、文化服務產品的用戶體驗。

2.3.2識別生態產品/受益方(買方)/供給方(賣方)

圖2 生態產品交易機制Fig.2 Ecological products trading mechanism

生態產品價值實現很重要的一步,就是明確圍繞哪些生態產品、利益相關方開展項目合作。如圖2所示,生態產品價值實現交易機制,是通過建立生態產品價值實現平臺,按照“受益者付費”的原則,建立生態產品受益方(買方)同生態產品供給方(賣方)之間的聯系,以供給更多優質生態產品,改善自然資產[29]。

廣義的生態產品內涵豐富,不同的產品,其交易條件、價值交易機制等都將不同,另外行政區劃、地理位置也對價值實現產生諸多影響。

選取的研究案例中所涉及的生態產品包括雨林認證的咖啡、纖維等物質產品,夏威夷森林和山道之旅的文化服務產品,關壩溝、亞馬孫雨林等的生物多樣性保護,以及水源涵養、固碳釋氧、氣候調節、水質凈化、保持水土等調節服務。

價值交易,事關利益相關方的權益。就生態產品而言,供給方肯定是賣方,但受益方需要進一步分析。自然保護地周邊居民可以享受空氣凈化、水源涵養、休憩等產品外,并不能阻止保護地之外乃至全球居民對固碳釋氧、氣候調節的產品消費,所以需要政府以土地所有者的身份通過多種方式實現對供給方(放棄對自然生態系統的開發)的價值交易,公益組織、公眾也可以通過其他方式向供給方購買生態產品。研究表明,直接受益方出資的項目較社會捐助的更有效,因為,前者目標更精準,執行更有力[36]。此外,考慮到價值實現并不是強制,是交易雙方自愿參與,所以識別供給雙方顯得尤為重要。

2.3.3交易條件

交易條件是生態產品價值實現的關鍵,現有實現工具中主要分為兩類：一類是購買調節服務或經過認證的產品,紐約Catskill供水項目中農民直接從“全農場計劃”得到資助,用于改進最佳管理方法,增強土地提供水質凈化產品的能力,包括種植植被緩沖帶來攔截農業徑流中的沉積物和營養物質；安裝圍欄,以使牲畜遠離濕地和溪流。厄瓜多爾基多水基金、坎博里烏水供應項目、關壩溝流域自然保護小區、美國土地休耕保護計劃、天然林資源保護工程等都類似,通過購買特定服務來保護生態系統。另一類是創造信用。排放許可權交易在評估試點區域資源環境承載力的基礎上,對生態系統所能凈化的二氧化碳、水污染物、空氣污染物等進行限額交易,利用市場機制合理配置排放權。另外,碳排放權交易中可以通過森林管護、植樹造林等產生碳信用,進行碳匯交易；華盛頓“雨水截流信用”交易中可以通過批準的12項“最佳管理措施”生成“信用”。

除交易標的外,更重要的是交易價格。交易價格不同于生態產品價值,更多按照要素的機會成本進行支付。稻改旱項目在核算水稻及玉米的種植收益后,按照估算機會成本的1.2倍即8250元/hm2支付給參與的農戶；與厄瓜多爾基多市的水基金項目不同,坎博里烏水供應項目中的農民每年可得到100—300美元的直接補償,在一年內分2次支付,用于開展修復和保護工作；國家天然林資源保護工程國有林管護經費標準為每畝每年5元,集體和個人所有的地方公益林管護費補助標準為每畝每年45元,中央財政森林生態效益補償基金的標準為每公頃每年150元[29]。目前支付標準相對偏低,需要根據經濟社會發展進行動態調整[37]。

2.3.4價值交易機制

價值交易要依賴市場或平臺。經過認證的物質產品或文化服務產品可以在現有市場中實現交易,而大量的調節服務產品則需要專門建立平臺或設立機構同生態產品供給方進行談判。華盛頓特區能源和環境部負責“雨水截流信用”的確認和交易的審批；加利福尼亞州大氣與資源委員會負責制定履約協議及審核；Catskill流域發展委員會致力于上游經濟發展和增加就業,制定并監督“全農場計劃”的實施,以及以公平的市場價值購買土地所有者愿意出售的土地；參與美國耕地休耕保護計劃的農民與美國農業部下屬的商品信貸公司簽訂合同,根據反向拍賣(Reverse Auction)確定。我國中央財政每年向劃定的水源涵養型、水土保持型、防風固沙型、生物多樣性型重點生態功能區進行財政轉移。南非“Working for Water”項目是由執行代理商(如市政府、環境管理部門、灌溉委員會、林業公司)通過非競爭性招標制度同從事小本經營的個人簽訂合同,然后承包商雇傭工人清除外來入侵植被。

科學的價值交易機制對生態產品價值實現至關重要,既能降低交易成本,更能實現生態產品供給雙方的平等協商、公平交易,逐步建立生態產品價值交易長效機制。

2.3.5監測與成效分析

項目的開展是要解決諸如水土流失、面源污染、水質惡化、氣候異常等問題,監測與成效分析是檢驗項目實施成效的保障。

為了科學評估海岸帶綜合管理規劃的效果,伯利茲海岸帶管理局和研究所設計了監測協議,由專門機構對規劃實施進行監測,此外還有非政府組織對珊瑚礁覆蓋度、魚類密度和生物量、藻類覆蓋率等進行監測追蹤珊瑚礁系統的健康狀況。為準確監測老河溝的生物多樣性,保護區建立了一套覆蓋了氣候、水文、植被、各個動物類群等生態系統食物鏈各個環節的本底調查和監測體系,通過巡護減少偷獵盜獵行為的發生,生物多樣性得到保障。基多水基金開展監測和評估工作以衡量工作成效,監測結果表明,水質、生物多樣性、生態系統的完整性等方面取得積極效果。坎博里烏水供應項目采用BACI(Before-After-Control-Impact)模型監測水資源沉積和流動情況,并定期核查。Catskill供水項目在項目實施以來,水質達到并保持安全質量標準,在流域社區的支持下,合作又延續15年。

但大量資料表明,試點項目監測成本過高或難以監測,導致成效評估難以實現。華盛頓“雨水截留信用”交易市場在2014年建立后,起步較晚,目前仍然沒有對項目績效進行評價。由于項目是由“公共工程擴建計劃”資助,所以南非“Working for Water”旨在為失業人員創造就業機會,水資源變化所帶來的生態系統服務變化不在監督評價范圍內。加利福尼亞州2014年的碳排放量較2004年下降了10%,且向著2020年的目標努力,但由于該過程中也實施了其他一系列減排政策,所以溫室氣體限額交易計劃的貢獻度難以核算。

成效分析方面還要考慮額外性(Additionality)問題,有些沒有實施相關項目的地區,生態環境也在改善,所以關注的重點應從“是否有效”向“在多大程度上有效”轉變。

有效性分析說明現有試點案例成功與否仍有待繼續觀察,而且目前仍然沒有哪一個模式在所有地區都適用,所以結果對理論與實踐的反饋將有助于項目的改進和完善。

3 討論

生態產品價值實現,是在政策工具的干預下,實現外部性內部化,改善生態產品的供給。在生態產品價值實現模式分類及案例分析的基礎上,需要著重思考資金投入機制、價值實現工具、監測指標選取及成效評估等工作。

(1)堅持受益者付費的資金投入機制。政府、公益組織的政策、資金優勢,在一定程度上能促進生態產品的有效供給,但由于大多數生態產品屬于純公共物品,其非競用性和非排他性的存在容易產生“搭便車”的行為,導致市場機制失靈。依據“受益者付費”的原則,通過政策干預,建立受益者同供給者的直接聯系,能夠實現社會或環境成本的內部化。公眾付費模式通過已有或新建的交易市場能夠識別受益者、供給者,并建立交易機制,實現社會與私人成本或效益的均衡,是最為理想的價值實現模式。但由于導致市場失靈的因素眾多,還需要政府發揮政策、資金優勢,平衡不同區域間的產品供給,同時確保國家生態安全。此外,公益組織作為重要的社會力量,其先進管理理念、優惠貸款等可以提高試點項目的管理水平,降低交易成本,發揮典型帶動作用,所以需要政府進一步加強規范管理,激發參與積極性。

(2)選擇適當的生態產品價值實現工具。針對同一生態產品,可以選擇不同的生態產品價值實現工具,作用程度也不同。分析國內外大量案例,價值實現工具的選擇不僅要考慮生態產品的公共物品屬性,還要考慮生態產品的自然屬性。俱樂部產品(如生態旅游)、市場物品可以通過生態認證、生態系統服務付費,純公共物品可以由政府代表公眾以生態工程、信貸、規劃、生態系統服務付費等模式,對于具有典型性、跨地區性的可以吸引公益組織等中介組織以設立公益保護地、建立水基金等方式參與,公共池塘資源(如碳排放權、雨水信用、濕地緩解信用)等可以通過排放許可權交易工具,降低交易成本, 實現凈損失為零的目標。此外,要考慮不同價值實現工具的組合,發揮各自政策優勢,特別是在實現生態系統保護綜合目標上。

(3)加強監測指標選取及成效評估工作。生態產品價值實現的主要目標是實現生態產品的有效供給,保護生態系統完整性和功能性,但國內外試點案例成效分析方面尚不足以提供有利支撐。所以在試點項目設計之初,除了識別生態產品/利益相關方、建立交易機制、保障交易實現之外,還需要完善監測網絡(比如建立自動檢測站點、利用物聯網技術等),選擇具有成本效益的監測指標,制定成效評估方案,建立“綠水青山”向“金山銀山”轉化的長效機制,保障更多優質生態產品的供給。

生態產品價值實現有效性評估可以是基于管理過程(試點面積、創造就業、融資總額、成交量等)或者是結果導向(森林覆蓋率、水質、生物多樣性等)。由于生態產品價值實現追求的是通過政府、市場手段實現生態系統保護的目標,所以結果導向的評價指標設置和考核應該是首選。但是,由于監測和評估所需監測成本較高,所以基于結果的評價顯得不切實際,比如對農業面源污染物的監測。如果管理活動與保護結果之間有科學證實的關系,那么基于管理活動的評價指標設置是有效的。未來研究應注重與經濟模型的結合,提高與其他社會活動的協同,比如通過物聯網彌補監測和評估的不足。另外,生態產品價值核算已經在一些省市開展試點工作,未來,可以作為一定地理范圍內生態系統改善的重要指標[38-39]。